Dans le cadre grandiose du palais de Chaillot va s’ouvrir l’assemblée générale des Nations Unies, au milieu d’un grand concours de diplomates et de secrétaires et aussi au milieu de l’indifférence générale.

L’Organisation des Nations Unies n’a pas été accueillie par l’élan d’espoir qui avait répondu, il y a trente ans, aux messages du président Wilson. En janvier 1946, un tiers des Français interrogés faisaient confiance à l’O.N.U. pour empêcher une nouvelle guerre, mais la moitié affichaient déjà leur scepticisme. Aujourd’hui, moins de 10% se déclarent satisfaits de l’œuvre accomplie.

Il est vrai qu’aux États-Unis l’opinion a été d’abord moins réticente. Un immense effort y a été accompli pour faire connaître l’institution internationale dont le succès aurait consacré le prestige et l’influence de la diplomatie américaine. Le désenchantement n’a pas tardé. En octobre 1947, 53% des Américains croyaient à une guerre mondiale au cours des dix prochaines années (ce qui est une manière de ne pas croire à l’efficacité de l’O.N.U.). Un tiers seulement se déclaraient satisfaits de l’action de l’O.N.U.; plus de la moitié, mécontents.

Ni en France, ni aux États-Unis, on ne s’en prend aux institutions internationales en tant que telles. Ici et là, on leur confierait volontiers le soin de résoudre les questions difficiles, celles de la Palestine, celle de la Ruhr. En France, 57% auraient préféré les réunions de l’O.N.U.; 23% celles des «Cinq» pour rédiger les traités de paix (sondages de l’Institut Français d’Opinion Publique, janvier 1946). Aujourd’hui, les peuples ne se détournent pas de l’O.N.U. par nationalisme, mais par déception.

Aux yeux du plus grand nombre, l’organisation internationale a fait la preuve qu’elle était incapable de fonctionner. On lui reproche non ses intentions, mais son impuissance.

Pourquoi prêterait-on à une assemblée, constituée par les représentants d’États souverains, une capacité d’arbitrage ou d’action supérieure à celle de la vieille diplomatie? Pourquoi lui attribuerait-on la vertu d’empêcher les guerres, alors que s’expriment en elle les mêmes intérêts en conflit, les mêmes rivalités qui paralysent le travail patient des chancelleries?

L’espoir était fondé souvent sur des idéologies plus ou moins confuses, que la réalité réfute impitoyablement. Certains avaient cru qu’une Société des Nations deviendrait une sorte d’instance morale. Elle donnerait une voix à la conscience universelle. Elle traduirait les jugements de l’opinion publique, au sens solennel qu’Auguste Comte donnait à ce terme. Mais une vaste partie de l’univers est soumise à une censure impitoyable. Des peuples entiers ne connaissent plus les événements que par les versions partisanes qu’en donnent leurs maîtres. Non seulement il n’existe plus d’opinion mondiale, mais de multiples nations ont éliminé leur propre opinion publique: non que les masses se plient docilement aux propagandes, mais le refus, pas plus que l’acceptation d’une propagande, ne ressemble à la libre critique des faits, au nom de la vérité, sur laquelle comptaient les philosophes optimistes du XIXe siècle.

D’autres idéologies avaient un caractère juridique. Pourquoi, disait-on, ne pas soumettre les nations à une loi commune, comme on a soumis les individus et les groupes? Les États souverains vivent dans l’état de nature: chacun s’institue le seul juge de ses intérêts et, en cas de conflit, de la légitimité du recours à la force, mais l’analyse est fragile. La loi intérieure est obéie dans la mesure où l’État s’est assuré le monopole de la violence, dans la mesure où la police est capable d’assurer le respect des règlements. Un ordre juridique international suppose une force capable de l’imposer. En l’état actuel du monde, on ne conçoit pas la possibilité d’une telle force.

On imaginait naguère que la coalition des États pacifiques l’emporterait toujours sur les tentatives d’agression. La crise de l’Abyssinie a déjà montré qu’on obtient plus aisément la condamnation de l’agresseur que les moyens matériels de le contraindre à la capitulation. Ni les gouvernements, ni les peuples ne sont prêts à faire la guerre, sinon pour la défense de ce qu’ils appellent leurs intérêts vitaux. Mais il y a plus. La concentration de la puissance est telle que tous les membres de l’O.N.U. réunis sont incapables d’inspirer la crainte soit aux États-Unis, soit à l’Union soviétique. Chacun des deux géants est à lui seul supérieur à la grande alliance des petits et des moyens. Si les géants s’accordent, tout est possible. S’ils ne s’accordent pas, rien n’est possible.

Ce fait évident, prévisible dès 1944, domine de haut toutes les controverses relatives à l’organisation de l’O.N.U., au conseil de sécurité ou au droit de veto. Les institutions, surtout les institutions internationales, n’ont pas de vertu en elles-mêmes, elles reflètent la réalité, les hommes, les passions, les intérêts. M. Molotov ou M. Vychinski demeurent les mêmes, qu’ils parlent à Moscou ou à Washington. Leurs discours sont inspirés par la même doctrine ou la même propagande. Il ne suffit pas de réunir dans le même hémicycle M. Vychinski et M. Marshall pour qu’ils parlent la même langue et tendent aux mêmes objectifs. Il n’y a pas de raison pour qu’ils s’entendent plus aisément en public qu’en privé, devant le forum mondial plutôt que dans les séances des «Trois» ou des «Cinq». Au contraire.

On dit volontiers que le droit de veto paralyse le fonctionnement de l’O.N.U. Et on a raison. Mais le droit de veto est une conséquence, non une cause. L’Union soviétique n’ignore pas qu’elle serait mise régulièrement en minorité, parce que les U.S.A. rallient autour d’eux un plus grand nombre d’États. Elle ne renoncera jamais au droit de veto, qui lui paraît la seule garantie, et il y aurait quelque hypocrisie à l’en blâmer. Au reste, à supposer que ce droit fût supprimé et que l’O.N.U. voulût porter atteinte à ce que l’U.R.S.S. regarde comme ses intérêts vitaux, celle-ci ne s’inclinerait pas devant une décision, même votée à une énorme majorité.

Est-ce à dire qu’aucune réforme ne soit praticable? Je n’irai pas jusque-là. Il se peut que la «petite assemblée», microcosme de l’assemblée générale, non soumise à la règle du veto, puisse, sur des questions qui n’engagent pas l’essentiel, agir plus aisément que le conseil de sécurité. Mais il serait absurde d’attendre un progrès décisif. L’O.N.U. sera à l’image des relations internationales. Tant que dure le conflit entre Union soviétique et États-Unis, elle sera déchirée et paralysée. Les trois quarts des Américains interrogés en novembre 1947 jugeaient que la rivalité soviéto-américaine condamnerait à l’impuissance l’organisation internationale. Ils n’en croyaient pas moins au devoir des États-Unis de la maintenir en vie et de la soutenir.

Les sceptiques seront tentés, dans ces conditions, de demander: à quoi bon? Si l’O.N.U. se heurte aux mêmes difficultés que les diplomates, les chancelleries ne seraient-elles pas tout aussi qualifiées pour les résoudre? Et l’argent consacré à l’O.N.U. ne serait-il pas mieux employé ailleurs?

L’objection mérite d’être prise au sérieux. Nous n’y souscrivons pas, mais la réponse est loin d’être facile. Tout d’abord, nous ferons valoir les services que rend et pourra rendre encore davantage dans l’avenir l’organisation internationale, même si elle renonce à la prétention d’établir la paix universelle. Les commissions économiques et sociales font ou feront du bon travail, comme en avaient fait les commissions similaires de la Société des Nations.

En matière diplomatique, quand il s’agit des relations entre États, l’O.N.U. présente deux inconvénients principaux. Le premier est qu’elle amplifie les conflits, en obligeant les États à plaider leur dossier pour et devant le grand public. Les discours y prennent trop souvent le ton de réunion publique. Les représentants des États sont peu portés aux concessions, parce que celles-ci, commentées par la presse mondiale, seraient immédiatement interprétées comme des défaites majeures. La diplomatie secrète avait au moins le mérite d’épargner les amours-propres nationaux et de sauvegarder les prestiges.

Le deuxième inconvénient est que l’O.N.U. offre des possibilités indéfinies à la procédure. Elle permet esquives et échappatoires. Prenons, par exemple, le conflit palestinien. Il est clair qu’en dernière analyse tout dépend de l’accord entre la Grande-Bretagne et les États-Unis. Que les deux grandes puissances le plus directement intéressées s’entendent et la solution sera acceptée, bon gré mal gré, par les parties. C’est hypocrisie pure de prétendre que les États arabes résisteraient à un anglo-américain. L’O.N.U. permet aux cabinets de Londres et de Washington de se réfugier dans l’abstraction, de maintenir obstinément des attitudes contradictoires, d’esquiver leurs responsabilités. Une franche conversation vaudrait mieux que les discussions interminables de l’assemblée et du conseil.

Mais, en sens contraire, on fera valoir que l’O.N.U. confère une autorité supplémentaire aux décisions des puissances. Grande-Bretagne et États-Unis assument éventuellement, au nom de l’O.N.U., ce qu’ils se refusent à prendre à leur compte par crainte d’indisposer leurs protégés ou clients. En d’autres termes, l’organisation internationale ajoute à la complexité du jeu diplomatique. Selon les cas, elle offre des facilités ou elle suscite des entraves. Dans telle circonstance, elle permet d’éluder des obligations, dans d’autres, elle permet à un gouvernement de camoufler un repli ou un retournement diplomatique en invoquant l’obéissance aux décisions internationales. Il serait difficile de fixer à l’avance le bilan et de savoir si le crédit l’emporte ou non sur le débit.

Quelle est donc la véritable justification de l’O.N.U.? C’est qu’elle apparaît comme le symbole d’une idée momentanément impossible à réaliser, mais dont la vérité historique finira par s’imposer, l’idée d’une société universelle des États. Tant que dure le grand schisme de l’U.R.S.S. et des U.S.A., elle est évidemment incapable de fonctionner effectivement. Mais tant qu’elle existe elle demeure le témoignage d’une volonté qui ne renonce pas. Si, quelque jour, une trêve spectaculaire intervient et que la guerre froide soit suspendue, peut-être les États s’accoutumeront-ils, d’abord à propos de questions relativement secondaires, à négocier pacifiquement des solutions raisonnables. Si, au contraire, la guerre froide ne perd rien de son intensité et que l’U.R.S.S. finisse par quitter l’assemblée (dans le cas, par exemple, où l’on déciderait de réduire l’usage du droit de veto), l’O.N.U. pourrait servir de cadre à une organisation internationale, qui tendrait à créer, pour une moitié du monde, un embryon de super-État. Dans l’une et l’autre éventualité, l’O.N.U. sera plutôt le reflet que la cause des événements, elle offrira un cadre et un instrument à une action qui dépendra non d’elle mais des gouvernements, en particulier de ceux des grandes puissances.

Une telle conclusion n’est ni plaisante, ni exaltante, mais elle est la seule honnête. Ne retombons pas dans les illusions de la précédente avant-guerre, ne confondons pas les textes avec les réalités, ne prenons pas les chartes ou les covenants pour des murailles infranchissables. L’O.N.U., qui n’a encore réglé aucun des problèmes qui lui ont été soumis, ne protège rien ni personne. Elle ne crée ni un État universel, ni même un concert de grandes puissances. Dans son impuissance, elle est l’image du monde déchiré. Par son existence, elle affirme malgré tout le refus du désespoir.