"Cet accord direct entre le peuple et celui qui a la charge de le conduire est devenu, dans les temps modernes, essentiel à la République." Ainsi s'est exprimé, dans sa dernière allocution, le général de Gaulle, et cette phrase a été interprétée par les commentateurs comme l'annonce d'une réforme constitutionnelle au terme de laquelle le Président de la République serait élu non par les 80.000 grands électeurs, mais par tous les citoyens. La phrase finale du discours, l'allusion au suffrage universel et aux moyens d'assurer que "la République puisse être forte, ordonnée et continue" ont paru confirmer cette interprétation.

En fait, aucune des formules employées par le général de Gaulle n'implique une telle réforme ou même un référendum comme ceux de 1961 ou de 1962. Aussi est-il préférable de ne pas spéculer sur les intentions du chef de l'État et de réfléchir sur les méthodes propres à maintenir "le contact direct" entre le pouvoir et le pays, contact qui est effectivement souhaitable, sinon nécessaire à notre époque.

On peut distinguer deux méthodes, l'une et l'autre légitimes: le référendum et l'élection. Nul ne peut discuter l'orthodoxie démocratique du référendum à la seule condition que celui-ci ne soit pas laissé à l'arbitraire du pouvoir. Les électeurs suisses sont appelés fréquemment à se prononcer sur un projet de loi, mais l'initiative du référendum peut être prise par les citoyens aussi bien que par les gouvernants. De plus, le vote populaire porte sur un projet de loi et sur un seul.

Les républicains ont été, en France, depuis le second Empire, farouchement hostiles au référendum, surtout en raison de souvenirs historiques. Louis-Napoléon avait joué du plébiscite contre les Assemblées. Après le coup d'État de 1851, il avait obtenu une approbation massive de ses actes, c'est-à-dire de la dissolution de l'Assemblée nationale et de l'établissement d'un régime autoritaire. Les républicains en avaient conclu qu'il était dangereux d'accorder au chef de l'État le droit de s'adresser directement au peuple, par-dessus la tête de ses représentants. Enfin, la question posée en 1870 avait été formulée de telle sorte qu'il était impossible d'approuver les réformes libérales sans approuver en même temps le régime impérial, ce qui avait provoqué l'indignation des ennemis de Napoléon III.

Le général de Gaulle s'est ingénié, depuis 1958, à ranimer les inquiétudes traditionnelles des républicains. Lui aussi, il a demandé une seule réponse à deux questions. Lui aussi, il a donné au référendum le caractère d'un dialogue entre "chaque Français et chaque Française" et le général de Gaulle lui-même, le s'adressant à une personne et à un texte législatif.

Si l'on avait voulu introduire en France le référendum législatif, il aurait été facile de le faire. Il suffisait de prévoir que le texte de la question posée serait soumis au Conseil constitutionnel et que ce dernier aurait le droit d'y apporter des corrections afin de le rendre parfaitement clair. On aurait pu accorder également à un nombre donné de parlementaires (et non pas à la seule "proposition conjointe des deux Chambres") ou de citoyens le droit de demander un référendum sur un projet de loi. Faute de ces garanties, parce que la formule "sur proposition du gouvernement" incluse dans l'article 11 de la Constitution a été vidée de sa signification par la subordination du premier ministre au Président de la République, la Ve République s'est orientée dans le sens non de la pratique suisse mais de la pratique bonapartiste. Ce n'est pas un projet de loi qui est en question, mais un homme et sa politique.

Aussi longtemps que les citoyens répondent oui, la méthode semble propre à renforcer le pouvoir. Mais le jour où ils répondraient non, une crise de régime s'ouvrirait.

Il est loisible de plaider que le plébiscite est conforme à l'idée démocratique, puisque chaque citoyen adresse directement sa réponse au chef de l'État. Mais aucun des grands pays d'Europe occidentale ne connaît le référendum ou le plébiscite, soit que l'on veuille éviter le risque du désaveu que les électeurs pourraient infliger à leurs propres représentants, soit que l'on redoute l'usage qu'un homme pourrait faire de l'appel au peuple contre les institutions.

En Grande-Bretagne comme aux États-Unis, la stabilité constitutionnelle a pour fondement l'harmonie entre le système des partis et la procédure électorale. Constitutionnellement, le Président américain est élu par de grands électeurs et, en fait, il doit être choisi d'abord par la convention d'un parti. Mais les intermédiaires, bien loin d'affaiblir l'autorité du Président élu, garantissent à ce dernier le soutien d'une importante fraction de la classe politique. En Grande-Bretagne, le premier ministre n'est élu que par une circonscription, mais, chef d'un des partis, il est pour ainsi dire consacré par l'ensemble du corps électoral.

Toute la question est donc de savoir si, en France, faute d'un système de partis organisé, le chef de l'État a besoin d'être investi et, de temps à autre, confirmé par le suffrage universel. Mon propos n'est pas de discuter, une fois de plus et après tant d'autres, des avantages et des inconvénients du régime présidentiel. Dans le cadre de la Constitution de 1958, l'élection au suffrage universel du Président de la République me paraît inacceptable. Le Chef de l'État dispose déjà de prérogatives immenses, que le général de Gaulle a, en fait, étendues démesurément. Si l'élu du peuple tout entier a, en plus, le droit de dissoudre l'Assemblée nationale, il est à craindre que la monarchie sous laquelle nous vivons cesse d'être parlementaire. En revanche, du jour où le Président de la République renoncerait au droit de dissolution, l'élection du Président au suffrage universel ne serait pas incompatible avec des institutions représentatives. Encore une Constitution de type américain, en France, comporterait-elle un danger de conflit insoluble entre deux pouvoirs dont aucun ne pourrait contraindre l'autre.

En tout cas, la révision constitutionnelle ne saurait être objet d'un référendum à moins qu'elle n'ait été approuvée par les Chambres. Si le Président de la République invoquait l'article 11 de la Constitution de 1958 en négligeant l'article 89 du titre XIV afin de proposer au pays l'élection du Président au suffrage universel, il se rendrait coupable d'une violation éclatante de la Constitution. Je me refuse à lui en prêter le projet.