Des organes prévus par la Constitution, un seul détient une autorité effective, le Gouvernement. Les autres centres de force ne figurent pas dans les textes: administration, partis, syndicats.

La France est gouvernée (dans la mesure où elle l'est) par l'administration. Celle-ci obéit, évidemment, aux directives des ministres, mais comme ces derniers ont rarement une doctrine cohérente et une volonté claire, ils laissent aux grands fonctionnaires une part considérable du pouvoir réel. Les partis se réservent essentiellement le privilège de distribuer les postes, de choisir les députés et de provoquer un changement de l'équipe ministérielle en cas d'échec trop éclatant ou de protestation trop violente. Quant aux syndicats, ils revendiquent le droit de faire obstruction à la politique du gouvernement; quand elle leur paraît contraire à leurs intérêts.

Le transfert du pouvoir des assemblées à l'administration n'est ni un phénomène nouveau, ni un phénomène exclusivement français. Il est la suite fatale de l'ampleur croissante prise par l'activité de l'État. Seule l'administration a la compétence et la continuité nécessaires pour diriger ou orienter l'économie d'une nation. Les ministres passent, les directeurs (ou du moins les sous-directeurs) demeurent. Les ministres plaident, les fonctionnaires établissent les dossiers.

Il ne s'agit pas de se révolter contre une évolution irréversible, il s'agit d'adapter les vieilles institutions aux tâches nouvelles, de se demander à quelles conditions un tel régime sera efficace.

Il me paraît qu'une administration a besoin, pour fonctionner convenablement, d'abord d'être inspirée par une conception d'ensemble, inévitablement politique, ensuite d'être contrôlée. Abandonnée à elle-même, elle devient à la fois arbitraire et impuissante. (Nous en avons eu, entre les deux guerres, un exemple terrible dans la sclérose de notre armée.) À l'heure présente, doctrine de gouvernement et contrôle des parlementaires et de l'opinion font également défaut.

Il est vrai que, s'ils ne l'inspirent pas toujours, les gouvernements cherchent à "politiser" l'administration, en y plaçant leurs hommes de confiance. Que les ministres nomment aux postes supérieurs des fonctionnaires qu'ils supposent proches de leur pensée, il n'y a pas lieu de s'en étonner ou de s'en indigner. Il se peut qu'une complète neutralité de la bureaucratie soit désormais impossible. Ce qui est grave, c'est que ces nominations paraissent moins dictées par la résolution d'appliquer un certain programme que par le hasard ou le désir de colonisation. Que M. Mons remplace le général Maast, ou le général Juin M. Labonne, soit. Encore voudrait-on savoir pourquoi l'un s'en va et l'autre vient, quelle politique représentent l'un et l'autre. On n'a pas l'impression que le Gouvernement le sache mieux que l'opinion.

De même, les autorités françaises en Allemagne n'ont jamais su comment, à Paris, on concevait l'occupation. On a bien esquissé une sorte de contrôle parlementaire, à propos du nombre des voitures ou des fonctionnaires, à propos des Vichystes blanchis. Mais un vrai contrôle aurait impliqué que Gouvernement, Assemblée, administration eussent une doctrine commune. Voulions-nous punir les Allemands ou les gagner? Quel sens donnions-nous à la dénazification? On pourrait énumérer des interrogations analogues à propos du ravitaillement, de l'agriculture ou des finances.

Un homme aussi estimable que l'actuel président du Conseil, représentant typique du radicalisme de la IIIe République, s'obstine à croire qu'un État qui s'occupe de tout peut se passer d'idées générales et se tirer d'affaire en négociant au jour le jour. Les événements se chargent de lui démontrer quotidiennement qu'il se trompe.

À supposer que le Gouvernement eût une politique, il lui faudrait encore l'imposer. Or les exemples sont innombrables qui montrent le Gouvernement sans force ou sans courage pour faire exécuter ses décisions.

Les plans de la viande, préparés par les ministres successifs et les services permanents, se sont brisés sur la résistance, moins des paysans que des marchands de bestiaux et des intermédiaires. Le plan du double secteur de l'essence a été arrêté, avant même d'entrer en vigueur, par le refus de certains prioritaires. Les projets financiers de M. Schuman ont été publiquement condamnés par les syndicats ouvriers. Tous les groupements d'intérêts particuliers discutent d'égal à égal avec l'État et se révoltent contre les mesures qu'ils jugent néfastes, moins au pays qu'à eux-mêmes.

Cette révolte prend une forme extrême dans les grandes grèves qui visent, non l'État-patron (il n'y a pas de raison pour que les ouvriers de Renault perdent le droit de grève parce que M. Lefaucheux est nommé par le ministre), mais l'État représentant de la volonté générale. Par exemple, le Gouvernement était convaincu que les hausses nominales de salaires sont stériles, mais il finit par succomber à la symphonie (ou à la cacophonie) des grèves.

Notre régime tout entier est à l'image de la répartition des matières premières. Au niveau supérieur, la répartition entre les branches industrielles est décidée souverainement par les ministres ou directeurs, la répartition entre les entreprises dépend des organismes professionnels. L'anarchie individuelle ou collective freine limite, pénètre de toute part l'autorité, en théorie discrétionnaire, de l'État. Gouvernement, partis, administration, syndicats se tolèrent réciproquement. Malheureusement, leurs relations complexes aboutissent, non à l'action, mais au désordre et à la paralysie.

Dans toutes les sociétés de masses, au vingtième siècle, les mêmes problèmes apparaissent, partout, ouvriers et chefs d'entreprises s'organisent en syndicats: comment s'établit la collaboration nécessaire entre ces syndicats, d'une part, entre ces syndicats et l'État de l'autre? Partout la bureaucratie détient une part croissante du pouvoir: comment orienter, contrôler, limiter ce quatrième pouvoir? Partout, les gouvernements se réclament de la volonté populaire: comment parviennent-ils à maintenir le sens de l'intérêt national, s'ils représentent les intérêts particuliers des groupes sociaux ou des partis politiques, dont ils sont issus par le jeu des élections?

À ces interrogations, les régimes totalitaires donnent une réponse brutale, primitive. En réservant à un parti le droit exclusif à l'action politique, en intégrant à l'État tous les groupes particuliers, en créant un monopole de l'idéologie et de la propagande, ils suppriment les problèmes, plutôt qu'ils ne les résolvent. Il est bon de dénoncer cette simplification barbare. Encore faut-il trouver une autre solution. Or la IVe République n'a pas résolu ces problèmes. À dire vrai, elle ne les a encore ni posés, ni pensés.