Cupos: una mala jugada
7 de febrero de 2005
El debate sobre los cupos, relanzado por Nicolas Sarkozy[39], suscita reacciones tan variadas como contradictorias. Algunos lo ven como un medio para romper con el dogma absurdo de «inmigración cero» y para plantear en el espacio público que un país como Francia necesita siempre un flujo regular de migrantes, por razones tanto humanitarias como económicas, y democráticamente discutidas. Otros, por el contrario, denuncian el riesgo de instalar una clasificación selectiva y drástica de los inmigrantes mejor formados, o de orígenes nacionales más deseables, con la consecuente y nefasta fuga de cerebros desde los países pobres, y una renuncia a los valores de justicia y solidaridad, para exclusivo beneficio de los agentes reclutadores de las empresas y los racistas de todo tipo.
Digámoslo de entrada: el sistema de cupos es probablemente la peor forma de regular la inmigración, y es paradójico ver resurgir tales propuestas cuando todos los especialistas (George Borjas en los Estados Unidos, Patrick Weil en Francia) mostraron lo mal que funcionaba en los Estados Unidos.
Una de las ambigüedades del debate se vincula a las referencias a menudo imprecisas al caso norteamericano, que, como siempre, sirve tanto de modelo positivo como negativo, sin que nunca se llegue a determinar si se trata de uno u otro. Por ejemplo, ¿los cupos se definirán sobre la base del origen nacional (por país o zona geográfica), o bien utilizando categorías funcionales en relación con los tipos de inmigración (reagrupamiento familiar, trabajo, refugiados, etc.)? Respecto a este punto, recordemos que los cupos definidos sobre la base nacional ya casi no existen en los Estados Unidos tras la ley de 1965, que los sustituyó con un sistema basado en categorías funcionales. De los 850 000 inmigrantes legales que entraron a ese país en 2000, 350 000 corresponden al régimen de cónyuges y parientes cercanos, 260 000 a otras categorías de reagrupamiento familiar, 110 000 a la inmigración laboral (de los cuales 40 000 ingresaron por el procedimiento especial destinado a los trabajadores muy calificados), 70 000 son refugiados políticos y solo 50 000 (un 6% del total) corresponden al procedimiento que busca promover la «diversidad» de los orígenes nacionales en ese país mediante los famosos sistemas de sorteos.
Cuesta imaginar que Francia adopte un sistema de cupos nacionales que en los Estados Unidos se abandonó hace cuarenta años. En la práctica, las categorías funcionales pueden coincidir ampliamente con las categorías nacionales (los «refugiados» llegan más a menudo de África y menos de los países de la Organización para Cooperación y Desarrollo Económico [OCDE] de donde suelen provenir los «trabajadores muy calificados»). Por lo tanto, podemos sospechar que Sarkozy o sus sucesores, una vez que el sistema esté en marcha, buscarán maniobrar los diferentes cupos para obtener el ratial mix más acorde con los deseos de la opinión pública. Los riesgos de manipulación demagógica de un sistema semejante son aún mayores, dado que las cifras en juego son difíciles de determinar. Sostener que es posible que los franceses o sus diputados voten respecto del número adecuado de refugiados o de reagrupamientos familiares sin correr ningún riesgo refleja cierta forma de ilusión democrática.
El otro peligro, por el contrario, es la esclerosis y la hiperrigidez. Los cupos son un objeto político intimidatorio y, una vez fijados los diferentes contingentes, será tentador dejarlos intactos durante décadas. En los Estados Unidos los contingentes no se han modificado desde la ley de 1990. Aunque se los transgreda sin cesar, el tema es tan explosivo que resulta casi imposible reunir una mayoría en el Congreso para revisar las cifras fijadas en 1990. Los sorteos, que atraen cada año 11 millones de candidatos en el mundo (provenientes de 50 000 lugares), han contribuido fuertemente a alimentar las frustraciones y las operaciones clandestinas.
Otra forma de rigidez que introducen los cupos es la siguiente: un gobierno no puede prever con precisión las calificaciones que demandarán las necesidades futuras de mano de obra ni los flujos correspondientes, como lo muestra el fracaso del cupo de 20 000 especialistas extranjeros en informática instituido en Alemania en 2000. Un ejemplo de intervención bastante más flexible y sensato es el decreto Aubry de 1998[40], que simplificó los procedimientos que debe seguir un empleador para contratar a un asalariado extranjero. El principio general, según el cual el empleador debe probar que ningún desempleado inscripto en la Agencia Nacional del Empleo (ANPE) puede cubrir el puesto, se aplica de manera drástica en Francia, lo que contribuye a que numerosos asalariados calificados busquen mejores destinos, sean originarios de los países de la OCDE o del sur. Esa medida, entre otras, contribuyó a que en Francia se produjera una apertura migratoria real, sin bombos ni platillos, entre 1997 y 2001. Basta recordar que Sarkozy derogó el decreto Aubry en 2003 para medir las verdaderas intenciones del presidente de la Unión por un Movimiento Popular, y la inocencia con la que trata de no caer en su propia trampa.