Sus empeños en abordar los problemas de la servidumbre constituyeron la parte menos próspera de la Nakaz. El capítulo 11 comenzaba diciendo que «una sociedad civil exige cierto orden establecido: que haya quien gobierne y quien obedezca».103 En este contexto, creía que hasta el más humilde de los hombres tenía el derecho de ser tratado como un ser humano; pero aquí sus palabras chocaban con la creencia, generalizada en Rusia, de que los siervos no eran más que una propiedad material. La menor insinuación de la posibilidad de manumitirlos estaba abocada a suscitar protestas, en ocasiones de personas que se preciaban de su progresismo. La princesa Dáshkova, por ejemplo, estaba tan convencida del derecho de la nobleza a poseer siervos que trató de persuadir a Denis Diderot de la necesidad de perpetuar la servidumbre en Rusia. Catalina rechazaba semejante idea en lo moral, aunque en lo político carecía del poder necesario para cambiar la situación. Cuando el citado enciclopedista denunció, durante su visita a San Petersburgo, la sordidez en que vivían sumidos los campesinos rusos, la emperatriz repuso con amargura: «¿Por qué iban a molestarse en lavarse cuando ni siquiera sus almas les pertenecen?».104

Catalina redactó la Nakaz en francés, y su secretario se encargó de verter el original al ruso y a otras lenguas. La zarina trabajó en privado hasta septiembre de 1766, cuando comenzó a mostrar los diversos borradores, primero a Orlov y luego a Panin. Como cabía esperar, el primero se deshizo en halagos, en tanto que el segundo expresó cautela al considerar que el proyecto suponía una amenaza a todo el orden político, económico y social establecido. «Estos axiomas están llamados a hacer temblar la tierra», le advirtió.105 Le preocupaba el impacto que podían tener en los delegados de escasa formación de la comisión legislativa las ideas tomadas de Montesquieu y Beccaria. Sobre todo le inquietaba el que los impuestos directos a los campesinos y el sistema de recluta militar estuviesen fundados en la institución de la servidumbre, y temía que la economía y el Ejército de la nación se debilitaran sin estos dos elementos. Además, se preguntaba de qué iban a vivir los siervos manumisos, dado que no poseían tierras, y de dónde iba a sacar el Estado el dinero necesario para compensar a los terratenientes por los siervos que se les iban a arrebatar y por las fincas que estos iban a tener que labrar para subsistir.

La emperatriz no pasó por alto la reacción de Panin. Él no pertenecía a la clase de los terratenientes que tantos siervos tenían que perder, y además, había pasado doce años en Suecia y era una persona reformista. También pudo comprobar que no era, en absoluto, el único que manifestó su oposición. Cuando completó el esbozo original de la Nakaz en 1767, lo hizo llegar a los integrantes del Senado para que lo revisaran. «No hubo parte alguna sobre la que no se dieran divisiones», aseveraría más tarde. «Los dejé borrar cuanto desearan y eliminaron más de la mitad de lo que había escrito.»106 A continuación, lo puso en manos de determinados nobles cultos, que suprimieron la mitad de los artículos que habían sobrevivido. Lo que se publicó tras las correcciones apenas llegaba a la cuarta parte del texto que había tardado dos años en elaborar. Ese era, precisamente, el límite de la monarquía absoluta: ni siquiera un autócrata podía hacer caso omiso de las opiniones de aquellos cuyo apoyo necesitaba para mantenerse en el poder.

En la variante de la Nakaz que se dio a la imprenta, el lenguaje empleado por la zarina hace evidente la frustración que le produjo el asunto de la servidumbre. Escribe con vacilación, casi en tono de disculpa, antes de volverse atrás de forma repentina, contradecirse y contener su mensaje. En consecuencia, su convencimiento de que aquella debía ser una institución temporal, de que todo gobernante debería negarse a reducir a su pueblo a la esclavitud y de que la leyes civiles habrían de proteger contra semejante abuso acaba por trocarse en un aluvión desordenado de palabras revueltas: