Parar las guerras de línea de fractura

«Toda guerra tiene un final.» Así lo afirma la sabiduría tradicional. ¿Es esto verdad en el caso de las guerras de línea de fractura? Sí y no. La violencia de línea de fractura puede cesar totalmente durante un período de tiempo, pero rara vez termina de forma definitiva. Las guerras de línea de fractura están marcadas por frecuentes treguas, altos el fuego, armisticios, pero no por tratados de paz globales que resuelvan los problemas políticos fundamentales. Poseen esta cualidad de intermitencia porque están enraizadas en profundos conflictos de línea de fractura que llevan aparejadas relaciones antagónicas sostenidas entre grupos de civilizaciones diferentes. Los conflictos, a su vez, derivan de la proximidad geográfica, las diferentes religiones y culturas, las estructuras sociales independientes y los recuerdos históricos de las dos sociedades. En el curso de los siglos, todo esto puede evolucionar, y el conflicto subyacente puede esfumarse. O bien puede desaparecer rápida y brutalmente, si un grupo extermina al otro. Sin embargo, si no sucede ninguna de estas dos cosas, el conflicto continúa, y lo mismo pasa con los períodos recurrentes de violencia. Las guerras de línea de fractura son intermitentes, los conflictos de línea de fractura, interminables.

Conseguir siquiera la interrupción transitoria de una guerra de línea de fractura habitualmente depende de dos circunstancias. La primera es el agotamiento de los contendientes primarios. En un determinado momento, cuando las bajas han ascendido a decenas de miles, los refugiados a cientos de miles y las ciudades -Beirut, Grozny, Vukovar- han quedado reducidas a escombros, la gente grita «esto es una locura, basta ya», los radicales de ambos bandos ya no pueden movilizar la furia popular, las negociaciones que han renqueado infructuosamente durante años vuelven a la vida y los moderados se reafirman y alcanzan algún tipo de acuerdo para detener la carnicería. En la primavera de 1994, la guerra de seis años a propósito de Nagorno-Karabaj había «agotado» ya tanto a armenios como a azerbaiyanos, y por eso acordaron una tregua. En el otoño de 1995, así mismo, se informaba de que en Bosnia «Todos los bandos están exhaustos», y se materializaron los acuerdos de Dayton.55 Sin embargo, tales interrupciones son limitadas en sí mismas. Permiten a ambas partes descansar y reponer sus recursos. Después, cuando un bando ve la oportunidad de sacar provecho, la guerra se reanuda.

Alcanzar una pausa temporal exige además un segundo factor: la implicación de participantes de nivel no primario con el interés y la influencia para reconciliar a los contendientes. Las guerras de línea de fractura casi nunca son interrumpidas por negociaciones directas únicamente entre los actores primarios, y sólo rara vez por la mediación de interlocutores desinteresados. La distancia cultural, los odios intensos y la violencia recíproca que se han infligido mutuamente hacen sumamente difícil que los grupos primarios se sienten y entablen una discusión provechosa encaminada a alguna forma de alto el fuego. Las cuestiones políticas subyacentes (quién controla qué territorio y qué gente en qué términos) siguen apareciendo e impiden el acuerdo en asuntos más puntuales.

Los conflictos entre países o grupos con una cultura común a veces se pueden resolver con la mediación de un tercer interlocutor desinteresado que comparte esa cultura, tiene una legitimidad reconocida dentro de ella y, por tanto, es de fiar para ambas partes a la hora de encontrar una solución enraizada en los valores de esa cultura. El Papa pudo mediar con éxito en la disputa fronteriza entre Argentina y Chile. En conflictos entre grupos de diferentes civilizaciones, sin embargo, no hay interlocutores desinteresados. Encontrar a un individuo, institución o Estado al que ambas partes consideren digno de confianza es sumamente difícil. Cualquier potencial mediador pertenece, o a una de las civilizaciones en conflicto, o a una tercera civilización con otra cultura más y otros intereses que no inspiran confianza en ninguna de las partes del conflicto. Al Papa no lo llamarán los chechenos y rusos ni los tamiles y cingaleses. También las organizaciones internacionales fracasan habitualmente, porque carecen de capacidad para imponer costos importantes a las partes o de ofrecerles ventajas significativas.

A las guerras de línea de fractura no les ponen fin individuos, grupos u organizaciones desinteresadas, sino interlocutores secundarios y terciarios interesados que han acudido en apoyo de su pariente y tienen la capacidad de negociar acuerdos con sus homólogos, por una parte, y de persuadir a su pariente a aceptar dichos acuerdos, por otra. Aunque ese apoyo intensifica y prolonga la guerra, es también por lo general una condición necesaria, aunque insuficiente, para limitarla y detenerla. Quienes apoyan en un nivel secundario o terciario habitualmente no quieren verse transformados en combatientes de nivel primario y, por tanto, intentan mantener la guerra bajo control. Además tienen intereses más diversificados que los contendientes primarios, concentrados exclusivamente en la guerra, y están interesados por otros temas en sus relaciones recíprocas. De ahí la probabilidad de que, en un determinado momento, consideren que redunda en su propio interés el detener la lucha. Puesto que han acudido a respaldar a su pariente, tienen influencia sobre él. Así, quienes apoyan están cualificados para convertirse en quienes moderen y detengan.

La apertura a la reconciliación y a una resolución del conflicto aceptable para ambas partes varía en función del nivel y la distancia del implicado respecto al frente de batalla. Las relaciones en el nivel primario entre Estados y grupos de diferentes civilizaciones son más íntimas, intensas y hostiles que las relaciones más distantes y desinteresadas entre los principales Estados a nivel mundial. Los interlocutores de tercer nivel con frecuencia son Estados centrales que tienen interés en poner orden dentro de sus propias civilizaciones y en negociar para que ese orden exista también entre unas civilizaciones y otras. Así, las guerras sin interlocutores secundarios o terciarios tienen menos probabilidades de extenderse que otras, pero son más difíciles de detener, ya que son guerras entre grupos de civilizaciones carentes de Estados centrales.

Además, las guerras de línea de fractura que llevan aparejadas una sublevación dentro de un Estado establecido y esa carencia de grupos de respaldo significativos plantean problemas especiales. Si la guerra continúa por algún tiempo, las exigencias de los insurgentes se incrementan, pasando de alguna forma de la autonomía a la independencia completa, cosa que el gobierno rechaza. Habitualmente, el gobierno exige que los insurgentes abandonen las armas como primer paso hacia el cese de la lucha, a lo cual los insurgentes se niegan. El gobierno, también de forma bastante normal, se resiste a la intervención de extranjeros en lo que considera un problema puramente interno que afecta a «elementos criminales». Al definirlo como un asunto interno, da además a los otros Estados una excusa para no intervenir, como ha sido el caso de las potencias occidentales a propósito de Chechenia.

Los problemas se agravan cuando las civilizaciones implicadas carecen de Estados centrales. La guerra de Sudán, por ejemplo, que comenzó en 1956, fue detenida en 1972, cuando ambos bandos estaban exhaustos y el Consejo Mundial de las Iglesias y el Consejo Panafricano de las Iglesias, en un logro prácticamente único para unas organizaciones internacionales no gubernamentales, negociaron con éxito el acuerdo de Addis Abeba, que proporcionaba autonomía al sur de Sudán. Sin embargo, una década después el gobierno abrogó el acuerdo, se reanudó la guerra, los objetivos de los insurgentes aumentaron, la postura del gobierno se endureció, y los esfuerzos para negociar otra interrupción fracasaron. Ni el mundo árabe ni África tenían Estados centrales con el interés y la influencia para presionar a los contendientes. Los esfuerzos de mediación de Jimmy Carter y diversos líderes africanos no tuvieron éxito, ni tampoco los esfuerzos de un comité de Estados de África Oriental formado por Kenia, Eritrea, Uganda y Etiopía. Los Estados Unidos, cuyas relaciones con Sudán son de profundo antagonismo, no podían actuar directamente; ni podían pedir a Irán, Irak o Libia, que mantienen estrechas relaciones con Sudán, que desempeñaran papeles relevantes; de ahí que se vieran obligados a recurrir al apoyo de Arabia Saudí, pero la influencia saudí sobre Sudán era también limitada.56

En general, las negociaciones de alto el fuego avanzan en la medida en que hay una implicación relativamente paralela e igual de interlocutores secundarios y terciarios por ambos lados. Sin embargo, en algunas circunstancias un único Estado núcleo puede ser lo bastante poderoso para provocar una interrupción. En 1992, la Conferencia para la Seguridad y para la Cooperación en Europa (CSCE) intentó mediar en la guerra armenio-azerbaiyana. Se creó un comité, el grupo de Minsk, que incluía a los implicados primarios, secundarios y terciarios en el conflicto (armenios de Nagorno-Karabaj, Armenia, Azerbaiyán, Rusia, Turquía), más Francia, Alemania, Italia, Suecia, República Checa, Bielorrusia y los Estados Unidos. Aparte de los Estados Unidos, con importantes diásporas armenias, estos últimos países tenían poco interés y poca o ninguna capacidad para conseguir poner fin a la guerra. Cuando los dos interlocutores terciarios, Rusia y Turquía, más los Estados Unidos, acordaron un plan, éste fue rechazado por los armenios de Nagorno-Karabaj. Sin embargo, Rusia patrocinó de forma independiente una larga serie de negociaciones en Moscú entre Armenia y Azerbaiyán que «crearon una alternativa al grupo de Minsk, y… así hicieron inútil el esfuerzo de la comunidad internacional».57 Al final, después de que los contendientes primarios habían quedado exhaustos, y los rusos habían asegurado el respaldo de Irán a las negociaciones, el esfuerzo ruso consiguió un acuerdo de alto el fuego. Como interlocutores secundarios, Rusia e Irán cooperaron además, con éxito intermitente, en los intentos de acordar un alto el fuego en Tadzjikistán.

Rusia será una presencia permanente en Transcaucasia y podrá hacer cumplir el alto el fuego que patrocinó mientras tenga interés en hacerlo. Esto contrasta con la situación de los Estados Unidos con respecto a Bosnia. Los acuerdos de Dayton se apoyaron en propuestas que habían sido formuladas por el grupo de contacto de los Estados centrales interesados (Alemania, Gran Bretaña, Francia, Rusia y los Estados Unidos), pero ninguno de los demás países terciarios participó de manera directa en la elaboración del acuerdo final, y dos de los tres contendientes primarios de la guerra estuvieron marginados de las negociaciones. El cumplimiento de los acuerdos depende de una fuerza de la OTAN dominada por los estadounidenses. Si los Estados Unidos retiran sus tropas de Bosnia, ni las potencias europeas ni Rusia tendrán motivos para continuar haciendo efectivo el acuerdo; el gobierno bosnio, los serbios y los croatas tendrán muchos motivos para reanudar la lucha una vez que se hayan refrescado; y los gobiernos serbio y croata tendrán la tentación de aprovechar la oportunidad para realizar sus sueños de una Gran Serbia y una Gran Croacia.

Robert Putnam ha destacado hasta qué punto las negociaciones entre Estados son «estrategias a dos niveles», en las que los diplomáticos negocian simultáneamente con colectivos dentro de su país y con sus homólogos del otro país. En un análisis paralelo, Huntington demostró cómo los reformadores de un gobierno autoritario, al negociar una transición a la democracia con moderados de la oposición, deben negociar también con los partidarios de la línea dura dentro del gobierno (o contrarrestarlos), mientras que los moderados deben hacer lo mismo con los radicales de la oposición.58 Estas estrategias a dos niveles suponen como mínimo cuatro grupos y al menos tres contactos, y con frecuencia cuatro, entre ellos. Sin embargo, una guerra compleja de línea de fractura implica una estrategia a tres niveles, con un mínimo de seis grupos y al menos siete contactos entre ellos (véase la figura 11.1). Existen contactos horizontales entre ambos lados de las líneas divisorias, de pares de grupos primarios, secundarios y terciarios. Existen contactos verticales entre los grupos de diferentes niveles dentro de cada civilización. Así, conseguir una interrupción de la lucha en una guerra «modelo» es probable que exija:

• implicación activa de interlocutores secundarios y terciarios;

• negociación por parte de los implicados terciarios de los términos generales para detener los combates;

• uso por parte de los implicados terciarios de promesas y amenazas para conseguir que los actores secundarios acepten tales términos y presionen a los contendientes primarios para que hagan lo mismo;

• retirada del apoyo y, en realidad, traición a los contendientes primarios por parte de los implicados secundarios; y

• como resultado de esta presión, la aceptación de los términos por parte de los contendientes primarios, que, por supuesto, los subvierten cuando consideran que ello redunda en su propio interés.

El proceso de paz bosnio incluía todos estos elementos. Los esfuerzos de actores individuales, los Estados Unidos, Rusia, la Unión Europea, para lograr un acuerdo fueron un rotundo fracaso. Las potencias occidentales eran reticentes a incluir a Rusia como participante de pleno derecho en el proceso. Los rusos protestaron enérgicamente por su exclusión, sosteniendo que tenían vínculos históricos con los serbios y, además, intereses más directos en los Balcanes que ninguna otra de las principales potencias. Rusia insistió en participar plenamente en los esfuerzos por resolver los conflictos y condenó enérgicamente la «tendencia por parte de los Estados Unidos a imponer sus propias reglas». La necesidad de incluir a los rusos quedó clara en febrero de 1994. Sin consultar a Rusia, la OTAN lanzó un ultimátum a los serbo-bosnios para que retiraran sus armas pesadas de los alrededores de Sarajevo o arrostraran ataques aéreos. Los serbios se opusieron a esta exigencia, y se vislumbró la posibilidad de que se produjera un enfrentamiento violento con la OTAN. Yeltsin advirtió: «Algunos están intentando resolver la cuestión bosnia sin la participación de Rusia», y «No lo permitiremos». El gobierno ruso tomó entonces la iniciativa y persuadió a los serbios para que retiraran sus armas si Rusia desplegaba tropas de pacificación en la zona de Sarajevo. Este éxito diplomático impidió una intensificación de la violencia, demostró a Occidente la influencia rusa con los serbios y llevó tropas rusas al corazón de la zona disputada entre musulmanes y serbios de Bosnia.59 Mediante esta maniobra, Rusia dejó eficazmente sentada su exigencia de «asociación igualitaria» con Occidente en la negociación con Bosnia.

Sin embargo, en abril la OTAN autorizó de nuevo el bombardeo de posiciones serbias sin consultar a Rusia. El hecho produjo una inmensa reacción negativa en todo el abanico político ruso y reforzó la oposición nacionalista a Yeltsin y Kozyrev. Inmediatamente después, las potencias terciarias relacionadas con el caso -Gran Bretaña, Francia, Alemania, Rusia y los Estados Unidos- formaron el grupo de contacto para encontrar una solución. En junio de 1994, el grupo ideó un plan que asignaba el 51 % de Bosnia a una federación croato-musulmana, y el 49 % a los serbobosnios. Dicho plan se convirtió en la base del posterior acuerdo de Dayton. Al año siguiente fue necesario elaborar un plan para la participación de tropas rusas en el cumplimiento de los acuerdos de Dayton.

Los acuerdos entre los interlocutores terciarios tienen que ser aceptables para los actores secundarios y primarios. Los estadounidenses, como decía el diplomático ruso Vitaly Churkin, deben presionar a los bosnios, los alemanes a los croatas, y los rusos a los serbios.60 En los primeros estadios de las guerras yugoslavas, Rusia había hecho una concesión de suma importancia al dar su aprobación a sanciones económicas contra Serbia. Como país emparentado en el que los serbios podían confiar, Rusia también fue capaz a veces de imponer restricciones a los serbios y de presionarles para que aceptaran compromisos que de otro modo habrían rechazado. En 1995, por ejemplo, Rusia y Grecia intercedieron juntas ante los serbo-bosnios para asegurar la liberación de los soldados de pacificación holandeses que éstos retenían como rehenes. Sin embargo, a veces los serbo-bosnios no cumplían los acuerdos que habían aceptado bajo presión rusa y con ello ponían en un aprieto a Rusia por no ser capaz de controlar a sus parientes. En abril de 1994, por ejemplo, Rusia garantizó el acuerdo de los serbo-bosnios que pondría fin a su ataque contra Gorazde, pero los serbios después rompieron dicho acuerdo. Los rusos se enfurecieron: los serbo-bosnios se han «vuelto fanáticos de la guerra», declaró un diplomático ruso; Yeltsin insistió en que «los líderes serbios deben cumplir el compromiso que han contraído con Rusia»; y Rusia retiró sus reparos a los ataques aéreos de la OTAN.61

Al tiempo que apoyaban y reforzaban a Croacia, Alemania y otros Estados occidentales eran también capaces de moderar la conducta croata. El presidente Tudjman estaba tremendamente deseoso de que su católico país fuera aceptado como europeo, y admitido en las organizaciones europeas. Las potencias occidentales explotaron, tanto el apoyo diplomático, económico y militar que proporcionaban a Croacia, como el deseo de los croatas de ser aceptados en el «club», para persuadir a Tudjman a que aceptara un compromiso en muchas cuestiones. En marzo de 1995, a Tudjman se le argumentó que si quería ser parte de Occidente tenía que permitir que la fuerza de protección de la ONU permaneciera en la Krajina. «Unirse a Occidente», decía un diplomático europeo, «es muy importante para Tudjman. No quiere quedarse solo con los serbios y los rusos.» Cuando sus tropas conquistaron territorio en la Krajina y otros lugares de población serbia, se le advirtió también que debía restringir la limpieza étnica, y que se abstuviera de extender su ofensiva a Eslavonia oriental. En otro orden de cosas, se dijo a los croatas que, si no aceptaban entrar en la federación con los musulmanes, «la puerta de Occidente quedaría cerrada para ellos definitivamente», como dijo un funcionario estadounidense.62 Como principal fuente exterior de apoyo financiero a Croacia, Alemania se encontraba en una posición particularmente ventajosa para influir en la conducta croata. La estrecha relación que los Estados Unidos establecieron con Croacia también ayudó a impedir, al menos durante 1995, que Tudjman cumpliera su deseo, expresado a menudo, de repartir Bosnia-Herzegovina entre Croacia y Serbia.

A diferencia de Rusia y Alemania, los Estados Unidos carecían de coincidencias culturales con su cliente bosnio y, por tanto, se encontraban en una posición débil para presionar a los musulmanes hacia el compromiso. Además, retórica aparte, los Estados Unidos sólo ayudaron a los bosnios cerrando los ojos a las violaciones del embargo de armas por parte de Irán y otros Estados musulmanes. Por consiguiente, los musulmanes bosnios se sintieron cada vez más agradecidos a la colectividad islámica más amplia, y cada vez más identificados con ella. Al mismo tiempo condenaron a los Estados Unidos por seguir un «rasero doble» y no repeler la agresión contra ellos como habían hecho en el caso de Kuwait. La adopción por parte de los bosnios de esta actitud de víctimas dificultó aún más el que los Estados Unidos les presionaran para llegar a un acuerdo. Así pudieron rechazar las propuestas de paz, incrementar poco a poco su poderío militar con ayuda de sus amigos musulmanes y, finalmente, tomar la iniciativa y recuperar una parte considerable del territorio que habían perdido.

La resistencia al compromiso es fuerte entre los implicados primarios. En la guerra transcaucásica, la ultranacionalista Federación Revolucionaria Armenia (Dashnak), que era muy fuerte en la diáspora armenia, dominó Nagorno-Karabaj, rechazó la propuesta de paz turco-ruso-estadounidense de mayo de 1993 aceptada por los gobiernos armenio y azerbaiyano, emprendió ofensivas militares que provocaron acusaciones de limpieza étnica, hizo aumentar las perspectivas de una guerra más amplia y empeoró sus relaciones con el gobierno armenio, más moderado. El éxito de la ofensiva de Nagorno-Karabaj causó problemas a Armenia, que deseaba mejorar sus relaciones con Turquía e Irán para aliviar la escasez de alimentos y energía debidos a la guerra y al bloqueo turco. «[C]uanto mejor van las cosas en Karabaj, más difícil es la situación para Yereván», comentaba un diplomático occidental.63 El presidente de Armenia, Levon Ter-Petrossian, como el presidente Yeltsin, tuvo que contrapesar las presiones de los nacionalistas en su asamblea legislativa con los intereses más amplios de política exterior en el acuerdo con otros Estados, y a finales de 1994 su gobierno declaró ilegal en Armenia el partido Dashnak.

Como los armenios de Nagorno-Karabaj, los serbios y croatas de Bosnia adoptaron posturas de línea dura. Como consecuencia de ello, cuando los gobiernos croata y serbio se vieron presionados para ayudar en el proceso de paz, surgieron problemas en sus relaciones con sus parientes bosnios. Con los croatas fueron menos graves, ya que los croato-bosnios aceptaron formalmente, aunque no en la práctica, entrar en la federación con los musulmanes. En cambio, el conflicto entre el presidente Milosevic y el líder serbo-bosnio Radovan Karadzic, espoleado por un antagonismo personal, se hizo intenso y público. En agosto de 1994, Karadzic rechazó el plan de paz que había sido aprobado por Milosevic. El gobierno serbio, deseoso de poner fin a las sanciones, anunció que iba a interrumpir todo comercio con los serbo-bosnios salvo el de alimentos y medicinas. A cambio, la ONU alivió sus sanciones a Serbia. Al año siguiente, Milosevic permitió que el ejército croata expulsara a los serbios de la Krajina, y que fuerzas croatas y musulmanas los hicieran retroceder en el noroeste de Bosnia. También acordó con Tudjman permitir la vuelta gradual a control croata de Eslavonia oriental, ocupada por los serbios. Con la aprobación de las grandes potencias, en realidad él «llevó» después a los serbo-bosnios a las negociaciones de Dayton, incorporándolos en su delegación.

Las acciones de Milosevic pusieron fin a las sanciones de la ONU contra Serbia. También le atrajeron la prudente aprobación de una comunidad internacional algo sorprendida. El belicista de 1992, nacionalista, agresivo, partidario de la limpieza étnica y de la Gran Serbia, se había convertido en el pacificador de 1995. Sin embargo, para muchos serbios se había convertido en un traidor. Fue condenado en Belgrado por nacionalistas serbios y por los líderes de la Iglesia ortodoxa, y fue acusado amargamente de traición por los serbios de la Krajina y de Bosnia. Con ello, por supuesto, reproducían exactamente las acusaciones que los colonos de Cisjordania lanzaban contra el gobierno israelí por su acuerdo con la OLP. La traición a los parientes es el precio de la paz en una guerra de línea de fractura.

El agotamiento por la guerra y los incentivos y presiones de los implicados terciarios obligan a cambios en los secundarios y primarios. O bien los moderados reemplazan en el poder a los extremistas, o bien los extremistas, como Milosevic, descubren que hacerse moderado redunda en su propio interés. Sin embargo, esta transformación entraña cierto riesgo. Los considerados traidores suscitan un odio mucho más apasionado que los enemigos. Líderes de los musulmanes cachemires, de los chechenos y los cingaleses de Sri Lanka sufrieron el destino de Sadat y Rabin por traicionar la causa e intentar llegar a soluciones de compromiso con el archienemigo En 1914, un nacionalista serbio asesinó a un archiduque austríaco. En las circunstancias resultantes de Dayton, su objetivo más probable sería Slobodan Milosevic.

Un acuerdo para detener una guerra de línea de fractura tendrá éxito aunque sea de forma transitoria, en la medida en que traduzca el equilibrio local de poder entre los contendientes primarios y los intereses de los implicados terciarios y secundarios. La división de Bosnia en dos partes, 51 % - 49 %, no era viable en 1994, cuando los serbios controlaban el 70% del país; se hizo viable cuando las ofensivas croatas y musulmanas redujeron el control serbio a casi la mitad. El proceso de paz se vio ayudado también por la limpieza étnica que tuvo lugar, ya que los serbios quedaron reducidos a menos de un 3 % de la población de Croacia, y los miembros de los tres grupos se separaron violenta o voluntariamente en Bosnia. Además, los implicados secundarios y terciarios (estos últimos son a menudo los Estados centrales de las civilizaciones) necesitan tener verdaderos intereses de seguridad o colectivos en una guerra para patrocinar una solución viable. Solos, los contendientes primarios no pueden parar las guerras de línea de fractura. Detenerlas e impedir que se intensifiquen desembocando en guerras a escala mundial depende sobre todo de los intereses y actuaciones de los Estados centrales de las principales civilizaciones del mundo. Las guerras de línea de fractura bullen de abajo arriba, las paces de línea de fractura gotean de arriba abajo.