Realidad y propaganda de la planificación indicativa en España (Fabián Estapé y Mercè Amado)

FABIÁN ESTAPÉ Y MERCÈ AMADO

REALIDAD Y PROPAGANDA

DE LA PLANIFICACIÓN INDICATIVA EN ESPAÑA

Un período relevante del régimen franquista es, sin lugar a dudas, el comprendido entre los años sesenta e inicios de los setenta. Período en el que se dio un crecimiento económico sin precedentes en la economía española.

Nuestro propósito es realizar un balance general sobre la experiencia de la planificación indicativa en España, subrayando el uso que de los planes se hizo por los denominados «tecnócratas» que formaban parte de los gobiernos de aquel entonces. Nos ceñiremos, por lo tanto, al período comprendido entre los años 1964 y 1975, años en los que tiene lugar la aplicación del modelo «francés» de planificación económica en España.

Se puede hablar básicamente de dos grandes tipos de planificación: la planificación central y la planificación indicativa. La primera responde al modelo aplicado en la Unión Soviética a partir de 1928 y, con posterioridad, en los países del Este europeo. La planificación indicativa nació en Francia, al finalizar la segunda guerra mundial, con la prioritaria tarea de reconstruir el país de la forma más rápida y adecuada posible. Ante este reto, Jean Monnet propuso la práctica de una planificación económica con carácter vinculante para el sector público (de considerable peso en Francia en aquel entonces) y exclusivamente indicativa para el sector privado. Esta experiencia tuvo lugar también en diversos países de Europa occidental, con ciertos matices, pero con la misma esencia.

Este tipo de planificación ofrecía como ventaja la no eliminación del mercado, a la vez que se ponía al gobierno en condiciones de domar las denominadas fuerzas ciegas de la economía.

Podríamos citar como hechos catalizadores de la instauración de la planificación indicativa en Europa los siguientes:

• en primer lugar, y como ya hemos señalado, la reconstrucción de la economía europea exigía el establecimiento de un sistema de prioridades a la inversión pública;
• la imperiosa necesidad de asegurar un aumento de la renta per cápita y obtener el máximo rendimiento de las inversiones públicas y privadas;
• la exigencia de una transformación industrial que permitiese estar en condiciones de participar en una situación favorable en el comercio internacional, y
• la necesidad de sistematizar las intervenciones del gobierno para evitar efectos distorsionadores en la economía.

Se utiliza la planificación como una técnica con posibilidades de aportar una situación de bienestar a las economías destrozadas por la guerra, sin pretender un cambio del sistema económico vigente, para lo cual se recurre a esta fórmula híbrida de planificación, que combina la existencia del modelo de economía de mercado con un cierto grado de dirección central. En breves palabras, la planificación indicativa adquiere el compromiso de formular una previsión sobre la evolución de la economía, proponiendo unas medidas de política económica correctivas y estimuladoras que actúan con carácter obligatorio para el sector público y de forma persuasiva para el sector privado. Para Andrew Shonfield el compromiso de planificar caracterizó no sólo el cambio de la política económica de posguerra con respecto a la preguerra, sino incluso la diferencia entre capitalismo clásico y moderno.

La planificación se convierte, o es en sí misma, una técnica al servicio de la política; comprende una serie de objetivos vinculados a un esquema de crecimiento para un período de tiempo determinado. No obstante, Stuart Holland señala que la planificación económica no es una panacea para resolver problemas. Más bien es una vía para evitar la ignorancia y la incoherencia en la formulación de las políticas a seguir. Su principal misión es la de clarificar cuáles son los objetivos económicos que la nación desee alcanzar. En realidad, no fue éste el sentido que se dio en España a la planificación indicativa. Aquí se presentó como una auténtica panacea para los problemas que aquejaban a España.

Pero antes de centrarnos en este tema, al cual pretende responder esta ponencia, creemos obligado hacer una breve referencia a los antecedentes más próximos a los planes de desarrollo españoles.

Volviendo un poco la vista atrás, destacaremos el hecho económico, a nuestro juicio, más relevante de la historia del régimen franquista: el Plan de Estabilización de 1959, que creó las bases para que dos años después se pudiese empezar a hablar de desarrollo.

De un régimen económico basado en la autarquía y de un sistema basado en una regulación estrictamente burocratizada de las relaciones económicas pasamos a una situación de creciente apertura al exterior. En una palabra, en 1959 se inició un proceso importante de liberalización de la economía española.

Lo que deseamos resaltar aquí es que el Plan de Estabilización no fue un fin en sí mismo, sino un instrumento al servicio de la idea de desarrollo económico, de ahí su estrecha vinculación con los planes de desarrollo. Existe un hecho significativo que pone de manifiesto esa vinculación. Es la existencia de una carta del entonces ministro de Comercio, Ullastres, dirigida al jefe del Estado, en la que solicitaba la creación de una agencia especial encargada de elaborar un plan de desarrollo; caso contrario, anunciaba su dimisión inmediata. Esta carta, un tanto fuera de lo común en aquellos tiempos, confirma el carácter instrumental del Plan de Estabilización ya que venía a decir que no había otra alternativa que sentar las bases para que la estabilidad concebida como un medio desembocara en el desarrollo concebido como un fin.

Ése es el punto de arranque de las discusiones acerca de cómo debería ser ese «deseado» plan de desarrollo. En esa tesitura el ministro de Hacienda, Navarro Rubio, solicitó el asesoramiento del Banco Mundial. El resultado fue un informe que consiguió ser un best-seller, lo cual no deja de sorprender dado el carácter técnico de este tipo de informes. Quizá fue debido a que la opinión pública se fiaba del Banco Mundial, que le decía que España podía crecer, afirmación agradable de creer, y más cuando provenía de un organismo no vinculado al régimen. Su publicación en diciembre de 1962 favoreció sin duda la elaboración del I Plan de Desarrollo para el período 1964-1967.

Para la elaboración del programa de desarrollo económico que recomendaba el informe del Banco Mundial, se decide trasladar el modelo francés de planificación indicativa; y decimos trasladar por no decir copiar, que en realidad fue lo que se hizo, adjudicándose a Laureano López Rodó la responsabilidad de esta tarea, que ejerció hasta el año 1973, año en que pasó a ocupar la cartera de Asuntos Exteriores.

Desde el inicio de la planificación en España se ofreció por parte de los responsables de la misma una visión irreal de lo que se podía esperar de la planificación indicativa; se formó una especie de aureola casi mística alrededor de los planes, que convertía esta técnica en la solución a todos los problemas que padecía la economía española. Conducta derivada de la clara intención de hacer un uso político de los planes. Laureano López Rodó, al comentar las causas del crecimiento en esos años, afirmaba que: «Tenemos un primer deber de justicia: proclamar que el intenso proceso de transformación que España está viviendo tuvo un comienzo, la paz. Una paz ganada con la más legítima de las victorias».^[1] La planificación y los resultados económicos quedaban así vinculados al propio origen del régimen.

Lo peor del caso fue que se pasó con excesiva rapidez del misticismo al escepticismo. El clima de optimismo general que se respiraba alrededor del primer plan no se volvió a repetir ni en el segundo ni en el tercero como consecuencia de las circunstancias que rodearon la devaluación de 1967, que rompieron las expectativas de crecimiento y el clima de confianza en la planificación. Una vez derrumbadas las expectativas fue muchísimo más difícil devolver la confianza sobre un instrumento que se creía infalible. No se volvió a crear una corriente positiva hacia la planificación hasta los años 1971-1972.

Respecto al contenido general de los planes señalaremos los principales fines perseguidos, agrupándolos de la siguiente forma:

Para alcanzar los objetivos mencionados, la primera misión del plan era disciplinar las inversiones públicas, coordinar la política económica y ofrecer amplia información al sector privado.

Los tres planes se construyeron de forma bastante similar. El I Plan contó con un estudio general de la economía española desde fuera que los demás no tuvieron; el II Plan trató de ser más selectivo, y el III Plan (el más expansivo de todos) incluyó unas modificaciones considerables en los instrumentos utilizados y en los objetivos perseguidos. Pero los tres poseen un elevado grado de similitud, tanto en sus planteamientos como en su forma de elaboración, en las técnicas económicas que incorporan y en su modo dé ejecución. Tanto el primero como el segundo y los primeros años del tercero se aprovecharon de una ventaja objetiva: la fase expansiva que atravesaba Europa por aquel entonces.

En cuanto a resultados es necesario reconocer que a excepción del último plan, los dos primeros se situaron alrededor de lo programado: en el I Plan el PNB creció a razón de un 6,2 por 100 anual, y en el II Plan se superó la tasa del 5,5 por 100 anual en algo más de un punto. Existen opiniones de toda índole acerca de las influencias que la planificación tuvo en esas tasas de crecimiento. Hay quien sostiene que esto fue una mera coincidencia y que se hubiera crecido igual o incluso más sin necesidad de los planes de desarrollo; pero lo cierto es que a pesar de todos sus defectos (que no son pocos) durante los primeros diez años de la planificación indicativa en España se creció a un ritmo del 7 por 100 anual, como término medio, lo que no se había conseguido con anterioridad.

Es justo reconocer que la planificación en España tuvo la virtud de poner en marcha un conjunto de fuerzas tales como determinados estímulos a la inversión privada, un cierto grado de racionalidad en el sector público, un impulso al proceso de industrialización y una mayor integración en el mercado internacional, entre otras, que sin duda favorecieron un progreso general de crecimiento económico. Así, J. R. Álvarez Rendueles señala que crecimiento, transformación económica y social, mayor racionalidad y coordinación de la política económica y mejor información y «apertura» en lo económico son aspectos positivos que constituyeron un activo innegable de los años de planificación de la Comisaría.

Son también considerables, como apuntábamos antes, los defectos atribuibles a esta «técnica» económica; no tanto por su naturaleza, como por la aplicación que de ella se hizo en España. En primer lugar es apreciable la ausencia de atención a las cuestiones puramente sociales. A este respecto es curioso señalar como caso anecdótico, pero altamente significativo, que el I Plan en su «primera edición» se denominaba Plan de Desarrollo Económico y, debido a críticas recibidas de los llamados procuradores sindicales, se decidió añadir, ya cuando su redacción e impresión estaban terminadas, el calificativo de Social en el título sin realizar ninguna modificación en el interior del texto.

Si aceptamos que desarrollo no significa sólo crecimiento, sino crecimiento más transformaciones estructurales, se puede afirmar que los planes de desarrollo no aportaron ninguna modificación básica de estructuras ni ningún cambio institucional.

Otro elemento que entorpeció la marcha de la planificación en España fue la dificultad en el acopio de datos, dada la realidad de unas pésimas estadísticas; no se hicieron, sin embargo, a lo largo de todo el período muchos esfuerzos para remediar esta situación. Esto, unido a que el plan fue principalmente un instrumento político, llevó a una manipulación de hecho del sentido de las estadísticas.

En cuanto al incumplimiento por parte del sector público, fue notable. La inversión pública en algunos sectores no alcanzó el 50 por 100 de lo planeado. No se detallaba en el Programa de Inversiones Públicas (PIP) nada referente a las empresas públicas; no existían previsiones sobre la tasa de expansión probable de las inversiones del INI, ni sobre su distribución entre las distintas ramas de la actividad económica. El PIP, en la práctica, no fue realmente vinculante aun cuando sí contribuyó a aumentar la racionalidad en el comportamiento del sector público.

Es remarcable la falta de capacidad para revisar los objetivos fijados en momentos clave, como al final del I Plan, momento en el que se produce la quiebra de la confianza depositada en los planes de desarrollo, por causa de la devaluación del 19 de noviembre de 1967. Este hecho tuvo como primera consecuencia nefasta el derrumbe de las expectativas del sector empresarial y de la opinión pública, que empezó a dudar acerca de la mágica naturaleza de la planificación indicativa, justo seis semanas antes de finalizar el I Plan. Se tuvo que prorrogar el I Plan por decreto, ya que era necesario reajustar todos los cálculos del II Plan, obligando a reducir la tasa de crecimiento del PNB, hecho que como propaganda política no era muy apetecible. En virtud de que es imposible prever las eventualidades no se puede planificar sin prestar atención a la revisión periódica de los planes. Un plan debe estar siempre sujeto a enmiendas si se pretende que conserve su validez a lo largo del período establecido.

La pretensión de incrementar la producción industrial y del sector servicios implicó un desplazamiento del sector agrícola que condujo a una desatención casi total de este sector, manifestándose sobre todo en el I Plan, que careció por completo de una política agrícola digna, con el peligro de no conseguir un crecimiento armónico.

Tampoco se logró un gran progreso en cuestiones de política de desarrollo regional, aspecto que adquirió un carácter de subsidiariedad respecto al principal objetivo de crecimiento máximo del PNB. No existió una verdadera estrategia de desarrollo regional y las medidas que se practicaron estuvieron marcadas por una arbitrariedad absoluta. Aunque es obligado decir que en el III Plan se consiguió un cambio de enfoque radical en ese ámbito, y se entró ya en la teoría moderna del desarrollo regional articulado dentro de un Estado, con una proyección más amplia. Pero entre otros errores cabe mencionar que ninguno de los tres planes tuvo en cuenta un fenómeno de trascendental importancia como es la magnitud de los movimientos migratorios de la población española, movimientos que reflejan las profundas transformaciones sociales que conlleva una fase de crecimiento económico.

La experiencia de la planificación indicativa en España finalizó con el III Plan, que aportó unas mejoras significativas, tuvo un mayor grado de libertad en su elaboración, incluyó el establecimiento de un horizonte más amplio y prestó más atención a las cuestiones regionales, entre otras; pero también cabe decir que fue el menos aplicado de todos debido principalmente a la aparición de la crisis de 1973.

Asistimos al fin de la planificación indicativa cuando aparece una crisis económica, ocasión que reclama con mayor ansiedad una actuación lo más racional posible; pero es comprensible que sea mucho más fácil planificar cuando la situación económica se encuentra caracterizada por un «boom». Como señala Ángel Viñas,^[2] la crisis de las materias primas expuso claramente a luz las debilidades de la estrategia de desarrollo en que degeneró el giro de 1959.

Como conclusión, la planificación en España se identificó por amplios círculos de opinión con el régimen, y en concreto con la carrera política de López Rodó; prueba de ello es que cuando se crea el Ministerio de Planificación del Desarrollo el 12 de junio (hasta el 4 de enero de 1974) pierden protagonismo los planes de desarrollo. A pesar de los esfuerzos de hombres como Juan Velarde que intentaron hacer coherentes las monografías con el contenido del plan, sucedió el práctico fin de la planificación. Puede parecer paradójico, pero la decadencia de la planificación apareció cuando se creó un ministerio específico. Esto responde principalmente a que el poder de la Comisaría del Plan era inversamente proporcional a la distancia que le separaba de la mesa del presidente del gobierno.

Creemos que la planificación es un instrumento valioso y que sería absurdo desecharlo por el simple hecho de que dicho instrumento fuese utilizado por el régimen anterior; estamos convencidos de su utilidad en épocas de crisis como mecanismo reductor de la incertidumbre, a pesar de los elementos negativos que se le atribuyen y del final poco afortunado que tuvo en España.

Para concluir nos gustaría señalar, sin detenernos en un análisis minucioso, las características que debería reunir un plan de desarrollo para responder a las ilusiones y esperanzas de un mayor crecimiento y bienestar. Sería conveniente que la elaboración del plan se realizara en estrecho contacto con los organismos capaces de expresar los objetivos que desea la sociedad en su conjunto. Un plan que complemente al mercado y que discipline las decisiones del sector público. Que sea un verdadero instrumento de orientación y estímulo para la iniciativa privada, y, sobre todo, que se aplique, que no se convierta en un mero documento para favorecer la imagen política de unos pocos. Para ser eficaz, un plan de desarrollo debe ser general y detallado, pero ¿cómo puede elaborarse y ejecutarse un plan semejante en una economía de mercado que no permite una planificación imperativa? La respuesta la encontramos en la necesaria armonización entre el Estado y los centros de decisión privados.

Por muchas que sean las críticas de la experiencia internacional recopiladas por Stuart Holland en su obra La superación de la planificación capitalista, un examen de las políticas económicas de los países supuestamente mal servidos por la planificación indicativa nos dice que no se ha ganado en el cambio. Una buena parte del equívoco, y ello es cierto singularmente en España, está en que algunos regímenes políticos recurrieron a las técnicas de la planificación indicativa y, sobre todo, a sus resultados para hacer lisa y llanamente propaganda política. Pero allá cada cual con su conciencia.