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La economía del medio ambiente
Cristina Narbona Ruiz

¿Economía versus ecología? La paradoja de España

La dimensión ambiental está ausente del debate sobre la política económica en España, a diferencia de otros países, en los que innovación tecnológica, creación de empleo y cohesión social se han visto propiciados por un marco normativo mucho más exigente en materia ambiental. Durante la legislatura 2004-2008 se produjo un impulso político significativo: el Parlamento aprobó diez importantes leyes de contenido ambiental incorporando plenamente en España el acervo europeo en este ámbito (a destacar leyes sobre la responsabilidad por daño ambiental; información, participación y acceso a la justicia en materia ambiental; modificación del Plan Hidrológico Nacional; implementación del régimen de derechos de emisión de CO₂…); se reforzó la coordinación con las comunidades autónomas y se incentivó la correcta aplicación de la legislación ya vigente (en particular, se aceleró el deslinde previsto en la Ley de Costas de 1988, hasta alcanzar el 90 por ciento del litoral).

Sin embargo, dicho impulso se atenuó a partir de 2008, prevaleciendo desde el inicio de la legislatura la idea de que la superación de la crisis económica es incompatible con la consideración de exigencias ambientales.

Este enfoque ignora la interdependencia entre el progreso social y la gestión eficiente de los recursos naturales y resulta ajeno a la transversalidad del concepto de sostenibilidad, que obliga a tener en cuenta los límites biofísicos del planeta, como condición previa de la actividad económica y del acceso equitativo a los bienes comunes. En España, dicho enfoque miope se ha visto favorecido por el propio éxito aparente de un modelo productivo que ha permitido elevar el nivel de consumo per cápita, alcanzando, en un tiempo relativamente breve, pautas de bienestar material próximas a las de los países de nuestro entorno. Así, el análisis económico y político, se ha centrado más en el cuánto crece el PIB, que no en el cómo y en qué crece el PIB.

El sesgo no es exclusivo de España. Con motivo de la cumbre Río+20, en junio de 2012, el secretario general de Naciones Unidas, Ban Ki-Moon, pidió opinión al Panel de Sostenibilidad Global (GSP), en el que he participado. En su informe^[43], el GSP denuncia el fracaso del paradigma económico, consecuencia de la inadecuada consideración de la interdependencia entre lo económico, lo social y lo ambiental, en aras de un crecimiento a cualquier coste, sin tener en cuenta ni la equidad ni la preservación de los equilibrios ecológicos. El GSP emplazaba al secretario general de Naciones Unidas a promover, en el horizonte de 2015, indicadores capaces de medir correctamente el bienestar y el progreso, más allá del PIB, aprovechando los trabajos que ya se vienen realizando por la OCDE, así como por algunos países.

España se ha endeudado demasiado rápidamente con el resto del mundo, desde el punto de vista de la financiación y de la huella ecológica^[44]; así, vulnerable ante el sistema financiero y el planeta, se enfrenta a las gravísimas consecuencias de una crisis global, acentuada por las características insostenibles de su modelo productivo. Hay que integrar las lecciones de la crisis, comenzando por reconocer el trágico error de la confianza en la burbuja inmobiliaria como vector principal de crecimiento de la economía y del bienestar social. La gran paradoja es que España, según informes de organismos internacionales, podría ser un país muy beneficiado por un modelo de desarrollo más sostenible. La OCDE calcula que, en el horizonte 2020, podrían crearse en nuestro país aproximadamente un millón de empleos en actividades de economía verde (en energías renovables, gestión del agua y de los residuos, agricultura ecológica, gestión de espacios forestales…).

La tardía industrialización tuvo al menos una consecuencia positiva: la preservación de uno de los patrimonios de biodiversidad más importantes de la Unión Europea, susceptible de dar soporte a actividades económicas sostenibles, así como de justificar ayudas europeas específicas.

En España se han desarrollado con éxito tecnologías limpias en energía, agua, residuos… que nos sitúan en una posición de liderazgo internacional, pero hoy se corre el riesgo de perder dicha posesión a causa de medidas adoptadas por el Gobierno. Debido a sus condiciones geográficas, España es también un país muy vulnerable ante el cambio climático, que requiere políticas para su mitigación y para la prevención de riesgos. En caso de inacción, el coste económico puede resultar altísimo. Pero los desafíos ambientales son, ante todo, una cuestión ética y de alcance global. Hoy, los países más pobres del planeta son ya los más perjudicados por el deterioro ecológico. El cambio climático, la pérdida de biodiversidad…, agravan la pobreza y el hambre precisamente en países que apenas han contribuido a dichos procesos de deterioro. África, que sólo supone el 4 por ciento de las emisiones totales de CO₂, sufre ya las consecuencias del cambio climático (sequías, inundaciones…) sin capacidad suficiente para combatir esa situación.

España debe asumir plenamente su responsabilidad como país desarrollado, favoreciendo la transición de los países más pobres hacia tecnologías más sostenibles, que garanticen a sus ciudadanos el acceso a alimentos, agua, energía…, así como la prevención y gestión de los riesgos naturales. En todos estos ámbitos, España tiene suficiente capacidad como para jugar un papel muy activo, en beneficio tanto de los países en desarrollo como en su propio beneficio, consolidando tejido productivo, innovación y empleo. Es hora, por tanto, de integrar la dimensión ambiental en las diferentes políticas públicas, desde los planes fiscales hasta las principales medidas sectoriales.

Lo más básico: el suelo

El suelo es un recurso natural imprescindible para la existencia de los ecosistemas y para el desarrollo de cualquier actividad humana. En muchos países se considera un bien público, cuyo uso se concede a la iniciativa privada bajo unas condiciones determinadas.

Nuestra Constitución no llega tan lejos, pero establece la «función social del suelo» y prohíbe, explícitamente, la especulación sobre el mismo. Es la única especulación a la que se refiere la Carta Magna, y, por cierto, la que ha constituido una auténtica bomba de relojería para nuestra economía.

Casi el 70 por ciento de la población española vive en el 3 por ciento del territorio nacional: en ciudades, litoral y archipiélagos. Coexisten amplios espacios prácticamente despoblados, con graves problemas asociados a la creciente desertización, con otras áreas muy congestionadas. Es el resultado de un intenso proceso de urbanización, mucho más rápido en España que en otros países. La velocidad en la transformación del suelo explica, en parte, una inversión en el ejercicio de las competencias de las administraciones públicas. Lo lógico hubiese sido establecer primero directrices de ordenación del territorio que rigiesen los planes de urbanismo para, en último lugar, edificar. Pero ha sucedido lo contrario: en buena parte de España, primero se ha edificado y después se ha urbanizado. Todavía hoy, muchas comunidades autónomas carecen de normas de ordenación de su territorio. En el caso del litoral, tales directrices casi siempre se han aprobado cuando ya quedaba poco por ordenar: así en los primeros 500 metros de la costa, el 40 por ciento del litoral está ya urbanizado.

España goza del discutible mérito de ser el país de la UE con más viviendas construidas per cápita, así como con el mayor número de viviendas vacías per cápita. Y a pesar de eso, no se ha corregido el déficit de viviendas a precio asequible (contamos con uno de los parques de vivienda pública en alquiler más bajos de la UE) demostrando la falacia de quienes defienden que el incremento de la oferta de suelo urbanizable conlleva, de forma automática, la reducción del precio de la vivienda.

Una de las primeras medidas del Gobierno de José María Aznar, en 1996, fue la de reducir la obligación de reservar suelo para la construcción de edificaciones protegidas. A ello siguió una nueva norma que consagró el principio de «todo suelo es urbanizable», provocando una expectativa general de revalorización del suelo y la consiguiente especulación.

La legislación básica se modificó en 2008, cuando ya se había clasificado como urbanizable suficiente suelo como para construir otros cinco millones de viviendas. Buena parte de éste, todavía no urbanizado, tiene hoy un valor de mercado prácticamente nulo y grava como una losa los balances de las entidades crediticias, lo que ha obligado a sucesivas moratorias de la ley vigente, que establece un valor legal del suelo acorde con la inversión efectivamente realizada en el mismo y no, como hasta 2008, en función de expectativas futuras.

Ello ha tenido también efectos ambientales negativos. En muchos municipios no se han tenido en cuenta las consecuencias de construir en áreas de recarga de acuíferos, comprometiendo así la disponibilidad de agua potable; en otros, se han destruido hábitats vitales para la supervivencia de especies amenazadas o, muy a menudo, se ha edificado sobre dunas, cuya desaparición altera el circuito natural de aportación de arena a las playas, que luego hay que regenerar con dinero público, una práctica cada vez más costosa e inútil, dado el efecto del calentamiento global sobre el litoral.

Hasta ahora apenas se ha contemplado el valor natural del suelo, desplazado por las rápidas ganancias de su transformación para uso residencial. Sin embargo, ese valor natural adquiere, cada vez más, un valor económico, por ejemplo, para una nueva política turística orientada a mejorar la calidad de nuestra oferta. A pesar de la tendencia a la disminución de los ingresos netos generados por los turistas, síntoma del agotamiento del modelo, el actual Gobierno anuncia modificaciones de la Ley de Costas, de la Ley de Aguas y de la Ley de Suelo «para favorecer la actividad turística», reduciendo la protección ambiental como si fuera un obstáculo para la misma. Con la reforma prevista de la Ley de Costas, el Gobierno asegura que quiere «corregir» la inseguridad jurídica provocada por la norma vigente. Pero cambiar los criterios de deslinde (la línea divisoria entre lo que es de dominio público y no se puede edificar y lo que es de dominio privado) cuando ya se ha aplicado al 95 por ciento del litoral sólo generaría mayor incertidumbre. Y, en todo caso, es evidente que si el Gobierno decide prolongar setenta y cinco años la duración de las concesiones en las construcciones sobre el dominio público (es decir, sobre las playas) antes de su demolición, ello supone no tener en absoluto en cuenta la subida del nivel del mar que se acentuará (y mucho) durante los próximos años.

También la política agrícola española se verá afectada por la creciente exigencia, en el ámbito de la UE, de mantener la biodiversidad, incluyendo la reducción efectiva de la contaminación del suelo y del consumo de agua. La PAC incorpora ya una ecocondicionalidad (que supedita las ayudas a las mejoras ambientales) que se reforzará en el futuro.

En España, además, ha aumentado de forma significativa la producción de alimentos ecológicos que gozan de una creciente demanda por parte de los consumidores (sobre todo de otros países europeos), cada vez más preocupados por su salud y la del planeta. Para impulsar el desarrollo de este sector, de gran potencial, son imprescindibles medidas de estímulo en el mercado doméstico, por ejemplo, a través de la política de compras públicas o mediante una fiscalidad a favor de los alimentos más saludables.

El suelo puede ser también soporte de actividades ligadas con las fuentes energéticas autóctonas. La utilización de la biomasa forestal residual, por ejemplo, conlleva ventajas económicas, sociales y ambientales. Los suelos no urbanizados, no propicios para la actividad agrícola, pueden ser utilizados para la producción de biocombustibles, así como para centrales de energía solar y eólica.

En general, se debería diversificar el uso del suelo, superando la actual preferencia por su transformación para usos residenciales, coexistente con inmensas áreas rurales prácticamente vacías. Sólo durante los últimos tres años se ha generado un volumen aproximado de un millón de viviendas que permanecen vacías, y que se suman a los más de tres millones identificados en el último censo del INE. Al mismo tiempo, aumenta en España el territorio afectado por la desertificación, es decir, por la pérdida irreversible de bioproductividad del suelo, generada sobre todo por la transformación de bosques o de suelo fértil.

Una última consideración relativa al suelo urbano. Hasta ahora, la política urbanística se ha centrado mucho más en el impulso a la creación de nuevo suelo urbanizable que a la ciudad consolidada: y en ésta hay mucho potencial económico asociado a cambios radicales en la movilidad, la regeneración de edificios y equipamientos, así como a la movilización de las viviendas vacías. Se calcula que en España sería necesaria la rehabilitación de casi 20 millones de viviendas para acondicionarlas tanto desde el punto de vista energético como social para atender las necesidades de una población cada vez más envejecida. El alquiler sigue siendo una asignatura pendiente en un país en el que la fiscalidad ha favorecido la propiedad, en contra de todas las recomendaciones de la Comisión Europea, del FMI y de la OCDE…

Todo un reto para la redefinición, a todos los niveles, de las políticas de suelo, de vivienda y de transporte.

La política del agua: de las infraestructuras a la gestión

Pocas cuestiones han suscitado en España tantos conflictos políticos y sociales como la escasez de agua potable. A escala global, ésta será la principal causa de enfrentamientos, dada la creciente presión demográfica en áreas muy afectadas por el calentamiento global. Las características de nuestro país y las tecnologías desarrolladas sitúan a nuestras empresas en magníficas condiciones para liderar los cambios a los que se enfrenta la humanidad.

La Ley de Aguas (1985) supuso un importantísimo hito al establecer su carácter público —con el voto en contra del PP en lo relativo a las aguas subterráneas—, así como la gestión integral del agua en cada cuenca, bajo la tutela de las confederaciones hidrográficas. Ambos elementos han constituido una referencia para posteriores normativas de otros países y en la UE. Sin embargo, el desarrollo reglamentario y la propia aplicación de esta ley no han sido coherentes con su contenido.

Hasta hace muy poco, en España la política del agua se ha centrado, casi en exclusiva, en la construcción de infraestructuras, sin priorizar el ahorro y la eficiencia. Una política de oferta basada en el máximo aprovechamiento del agua para abastecer a la agricultura y generar electricidad. Todavía hoy cabe escuchar la expresión «el agua de los ríos no se puede tirar al mar». A pesar del mayor nivel de información sobre la interdependencia entre economía y ecología, sigue sin interiorizarse la exigencia europea de preservar en cada tramo de los ríos un caudal ecológico mínimo con carácter previo a la asignación del agua para el resto de los usos. La evaluación del impacto ambiental de las infraestructuras se ha reducido al análisis de alternativas sobre el tamaño de las mismas, sin contemplar, salvo excepciones, opciones diferentes a las del almacenamiento de agua.

España es uno de los países del mundo con un número más elevado de embalses, muchos de ellos proyectados cuando la agricultura era la actividad económica predominante, cuando no existían alternativas, incluida la propia modernización de los regadíos, y, por supuesto, mucho antes de que la inversión pública se condicionara a la máxima eficacia, en aras de unas cuentas públicas saneadas.

No es de extrañar, por tanto, el alto número de presas para las que o bien no se han desarrollado las conexiones a regadíos, al no existir hoy demanda para ello, o en las que dichas obras están pendientes porque las comunidades de regantes que en su momento reclamaban estas infraestructuras no aceptan ahora la correspondiente repercusión de costes exigible según la actual normativa europea.

Tampoco han recibido atención suficiente las aguas subterráneas, auténticos embalses invisibles, cuya gestión debe integrarse con las aguas superficiales, incorporando la prevención y corrección tanto de su sobreexplotación como de la contaminación.

La política del agua se ha centrado más en garantizar la cantidad que la calidad y ello ha supuesto el incumplimiento de varias directivas europeas. La insuficiente aplicación del principio de quien contamina paga ha contribuido a esta situación, a pesar del indudable avance registrado en el tratamiento del agua en las ciudades.

Todo ello define un paradigma, en el que lo prioritario ha sido —y, en gran medida, sigue siendo— el aumento de la capacidad de almacenar agua en los embalses para transportarla allí donde se requiere, considerando los trasvases entre cuencas como manifestación de solidaridad entre territorios, sin tener en cuenta ni la racionalidad económica ni los condicionantes ecológicos de dicho planeamiento.

La historia del único trasvase importante operativo en España, el trasvase Tajo-Segura, debe servir para la reflexión. Éste se concibió durante la etapa franquista, asociado a la construcción de los grandes embalses de la cabecera del Tajo, en los que se preveía una capacidad de almacenamiento muy superior a la efectiva, en permanente descenso, a causa de los efectos del cambio climático. Según aquellas estimaciones, la infraestructura permitiría trasvasar hasta 1.000 hectómetros cúbicos al año (hm³/año) hacia la cuenca del río Segura. Sólo una vez se ha podido alcanzar los 600 hm³/año. Pero los regadíos se desarrollaron teniendo en cuenta aquellas previsiones iniciales, lo que generó un déficit estructural, permanentemente reivindicado para exigir más aportaciones externas.

Desde 2004 se han multiplicado por cuatro los recursos disponibles por desalación en la cuenca del Segura, lo que, junto con la elevada inversión pública en modernización de regadíos y la reasignación de derechos concesionales, permitió superar la peor sequía registrada en España (2005-2007) sin interrumpir en ningún momento el suministro para abastecimiento urbano y sin reducción significativa de la producción agrícola.

En los años recientes se ha cuestionado el principio de unidad de gestión de las cuencas, acorde con nuestra Constitución y con la Ley de 1985, y consagrado en la propia directiva marco europea. Las competencias de las comunidades autónomas (responsables de la política de regadíos, de abastecimiento, de depuración…) y, sobre todo, su creciente exigencia de decisión sobre las cuencas intercomunitarias, ha conducido a cambios en los estatutos de autonomía, que, en algún caso, han sido ya objeto de sentencia contraria del Tribunal Constitucional.

La Directiva Marco del Agua (2000) fija objetivos que debían ser incorporados en 2010 con una nueva planificación hidrológica en cada cuenca, con criterios muy exigentes en cuanto a la transparencia y la participación ciudadana. En particular, la Directiva obliga a alcanzar en 2015 el «buen estado ecológico» de todas las masas de agua.

Sólo se ha aprobado, a fecha de hoy, un plan de cuenca. El resto están en diferentes fases de concreción y su aprobación sin duda suscitará, de nuevo, el debate de los trasvases, así como el del papel de las comunidades autónomas.

La drástica reducción de la inversión pública impedirá recuperar proyectos faraónicos, como el del trasvase del Ebro proyectado en el Plan Hidrológico Nacional de 2001, que no obtuvo entonces ninguna financiación de los fondos europeos, que sí financiaron, por el contrario, los proyectos alternativos presentados por el Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero, muchos de ellos bloqueados por las administraciones gobernadas por el PP y todavía en desarrollo. La financiación privada de este tipo de infraestructuras se ve condicionada por la limitadísima posibilidad de repercutir costes a los usuarios.

A pesar de cierto avance desde 2004, la política del agua española tiene aún numerosos retos pendientes: escasa atención a la gestión de la demanda y a la gestión de las aguas subterráneas; insuficiente consideración del caudal ecológico, y en general, del impacto ambiental; deficiente aplicación del principio de recuperación de costes y de las exigencias en la calidad del agua…

Más allá de la obligación de cumplir con las normas europeas, esta reorientación es imprescindible para consolidar un nuevo modelo productivo, a partir de la correcta internalización de todos los costes económicos, sociales y ambientales del agua, que favorecerá una mayor eficacia de la inversión.

España goza ya de un notable liderazgo internacional, tanto en la obra pública como en la modernización de regadíos, la desalación y la depuración. Son empresas españolas las que han construido o están construyendo la mayoría de las grandes desaladoras, en el norte de África y Oriente Medio, en China, en Australia… Pero ese liderazgo, como sucede en las energías renovables, requiere mantener la actividad doméstica, así como el apoyo a la I+D+i a dichas tecnologías, de forma que siga la reducción de sus correspondientes costes. En el caso de la desalación, bajo el impulso público, el coste se ha reducido a la mitad de los últimos diez años, como resultado del menor consumo de energía.

La desalación garantizará agua potable a un precio cada vez más bajo, llueva o no, en el litoral y los archipiélagos, donde se concentra buena parte de la población, así como de la actividad turística y agrícola.

Además, la depuración permitirá reservar el agua natural para el abastecimiento, ya que la reutilización de agua adecuadamente depurada puede atender hoy, sin ningún riesgo, el resto de los usos.

Para que esta reasignación de los recursos disponibles se produzca, es imprescindible avanzar en precios del agua que reflejen sus verdaderos costes —como exige la UE y como nos recuerda la OCDE en sus informes—. De lo contrario, se seguirán utilizando para la agricultura preferentemente las aguas superficiales y subterráneas, al resultar más baratas.

Por último, una mención a los derechos concesionales. Históricamente, las confederaciones hidrográficas han concedido gratuitamente tales derechos, sin tener en cuenta los beneficios económicos. El caso más llamativo es el de los usos hidroeléctricos, pues gracias a ello, una vez amortizada la inversión de las centrales, se obtienen elevados beneficios a los que se les denomina caídos del cielo (windfall profits).

La modernización de regadíos, unida a la propia desaparición de los mismos en algunas zonas, ha llevado a una reducción en las necesidades de agua por hectárea que no se ha traducido en el rescate del correspondiente volumen no utilizado; en otros casos, las concesiones existentes no responden a volúmenes de agua disponibles, como resultado de la tendencia decreciente de dicha disponibilidad. La normativa vigente se ha modificado parcialmente para permitir, en algunos supuestos, reasignar los derechos concesionales, pero queda bastante recorrido para crear auténticos bancos públicos del agua, como los existentes, por ejemplo, en Estados Unidos.

El cambio climático, una oportunidad sin precedentes

El cambio climático es una realidad incontestable. La quema de combustibles fósiles y la deforestación son las dos razones principales. La comunidad científica alerta de que la velocidad e intensidad de sus consecuencias son superiores a las reflejadas en el cuarto informe (2007) del Panel Intergubernamental de Cambio Climático de Naciones Unidas (IPCC).

Pero aunque el cambio climático no existiera, la humanidad está abocada, a medio plazo, a un rotundo giro en el modelo energético basado en los hidrocarburos.

Todos los combustibles fósiles, incluido el uranio, tienen fecha de caducidad y la evolución de sus precios sólo puede ser al alza. Como insiste la Agencia Internacional de la Energía (AIE): «La era del petróleo barato ha terminado…, es imprescindible una auténtica revolución energética»^[45]. De ahí la ventaja estratégica de aquellos países, y de aquellas empresas, que gozan ya de un cierto desarrollo en las energía renovables. Éstas son las únicas que, además de no emitir CO₂, usan un combustible gratuito e inagotable, accesible en cualquier rincón del planeta; las únicas cuyas tecnologías presentan un coste descendente. Dicha revolución energética^[46] modificará profundamente el rol de los ciudadanos, que pasarán de ser meros consumidores pasivos de energía a productores y gestores de la misma.

Como acordó el G20 hace tres años, es necesario, entre otras cosas, avanzar en la eliminación de las subvenciones a los combustibles fósiles, que ascienden a más de 400.000 millones de dólares, liberando así recursos para invertirlos en energías renovables, que reciben 60.000 millones de dólares en subvenciones.

Aunque hoy los acuerdos internacionales avancen despacio, se están produciendo ya decisiones orientadas a liderar el cambio, incluso en países que se resisten a adquirir compromisos de reducción de emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI, el más importante, el CO₂).

El caso más llamativo es China, hoy el país con mayor inversión pública en energías renovables. En Estados Unidos, después de dos mandatos republicanos en los que se reforzó la posición contraria a la lucha contra el cambio climático, Obama lanzó un potente programa de apoyo público a las energías renovables —del que se benefician empresas españolas— e incluso ha intentado, sin éxito, aprobar una ley con objetivos de reducción de emisiones de GEI. En todo caso, ha dotado a la Agencia de Protección Ambiental (EPA) de la capacidad de imponer límites de emisiones, (incluyendo los GEI), con la justificación de sus efectos para la salud. Recientemente, un tribunal federal ha confirmado dicha capacidad de la EPA y con ello la posibilidad de fijar una senda de reducción de emisiones.

Las políticas de cambio climático abarcan.

• Análisis de datos sobre el calentamiento global y elaboración de escenarios futuros.
• Actividades para garantizar la alerta temprana y la prevención de los efectos del cambio climático.
• Mitigación del cambio climático: reducción de GEI a partir de ahorro y eficiencia energética en todos los sectores, uso de las energías renovables, tratamiento de residuos, protección de los bosques (sumideros naturales de CO₂), movilidad sostenible (medios no motorizados o de bajas emisiones, mayor uso del tren, en particular para mercancías…), cambios en las prácticas agropecuarias…
• La cooperación al desarrollo, que debe integrar plenamente la mitigación y la adaptación al cambio climático para garantizar la erradicación de la pobreza y del hambre, como establece la OCDE (organización que, entre otras cosas, evalúa la ayuda oficial al desarrollo).

La investigación científica y la innovación tecnológica son fundamentales para avanzar en todas estas actividades, lo que limita hoy las posibilidades de España. Pero, aunque algunos países nos lleven la delantera, existe todavía una ventana de oportunidad que debería aprovecharse, como eje central de la necesaria transformación de nuestro modelo económico.

España no ha asumido, hasta ahora, ningún liderazgo en la economía internacional, más allá del turismo de sol y playa y el de la construcción de viviendas. España puede, y debe, contribuir al mantenimiento del liderazgo europeo en las tecnologías asociadas a la lucha contra el cambio climático.

Para ello, es preciso un marco normativo ambicioso, con objetivos a medio y largo plazo, acorde con los compromisos a 2020 aprobados en la UE y con la Hoja de ruta para una economía baja en carbono, horizonte 2050 de la Comisión Europea^[47], que dé las señales adecuadas de precio y rentabilidad.

A pesar del compromiso asumido por España como país miembro de la UE en la Cumbre de Río de 1992, materializado en la ratificación de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre cambio climático, así como del posterior Protocolo de Kioto, los sucesivos gobiernos eludieron hasta 2004 el pleno reconocimiento de este desafío.

En el reparto intercomunitario del compromiso global de la UE de reducción de GEI en el horizonte 2012 respecto al nivel de 1990, se concedió a España la posibilidad de aumentar hasta en un 15 por ciento sus emisiones, teniendo en cuenta su menor nivel de desarrollo. Pero las características específicas de nuestro modelo económico, con presión demográfica asociada al aumento de la inmigración y del turismo superior a otros países de la UE, con sectores productivos dominantes muy intensivos en energía… así como la ausencia de una política nacional análoga a la implementada en otros países de la UE, condujeron a un incremento más rápido de los GEI, incluso superior al del PIB, hasta situarse en 2003 en más de un 50 por ciento por encima del nivel de 1990. Afortunadamente durante la década de los noventa, el IDAE jugó un papel crucial como impulsor del despegue de las energías renovables, sentando las bases del espectacular incremento de la potencia instalada en eólica y solar.

El presidente Aznar llegó a decir que no se sentía obligado a cumplir el Protocolo de Kioto, ya que hubiera supuesto «la tumba» de las empresas españolas. Así se explica que en marzo de 2004, el Gobierno de Zapatero tuviera que elaborar en un tiempo récord el Plan Nacional de Asignación de los Derechos de Emisión (PNA), del que no había ni siquiera un borrador, para poder participar desde el inicio en el régimen europeo de derechos de emisión.

En 2005 se produjo por primera vez un descenso en el nivel de emisiones de GEI en España, mientras el PIB crecía casi el 4 por ciento. Una prueba tangible de que el crecimiento económico no conlleva inevitablemente un aumento de contaminación. En los años más recientes, las emisiones GEI se han reducido en España por encima de la caída del PIB, como consecuencia de la drástica disminución de CO₂ en la producción de electricidad. España culmina el período de vigencia del Protocolo de Kioto con una desviación respecto de su objetivo más de 25 puntos inferiores a la desviación existente en 2004. Ésta podrá cubrirse con el incremento de espacios forestales, registrado en este período, y la adquisición de créditos de carbono en el mercado internacional.

El PNA (2005-2008) supuso el primer mecanismo efectivo para exigir esfuerzos cuantificables de reducción de emisiones de GEI a un número muy alto de empresas (más de mil instalaciones), responsables del grueso de la producción de la mayoría de los sectores industriales, que contribuyen al 45 por ciento de las emisiones totales. El gran reto se sitúa, precisamente, en los denominados sectores difusos, es decir, las actividades no cubiertas por el PNA (transporte, edificación, agricultura…), donde existe un importante margen para la reducción en el consumo de energía y para la utilización de energías renovables.

Las empresas implicadas en el PNA se han sometido a un mecanismo de medición y verificación, y han interiorizado en sus decisiones un nuevo incentivo económico, asociado al mercado de derechos de emisión. Junto con ello, las empresas españolas han utilizado los llamados Mecanismos de Desarrollo Limpio (MDL), establecidos en el Protocolo de Kioto, como forma de cumplir las obligaciones domésticas de reducción de emisión mediante la realización de proyectos con análogos resultados en países en desarrollo. Los MDL han contribuido a la participación de España en programas de inversión en políticas energética, de residuos, forestal… lo que favorece la penetración de nuestras empresas en países en plena transformación. Asimismo, las obligaciones del PNA han propiciado el desarrollo de nuevas actividades de investigación, innovación, asesoramiento y evaluación. Sin embargo, en el desarrollo del mercado europeo de derechos de emisión se han producido importantes distorsiones, que han comportado un precio del CO₂ más bajo del previsto, reduciendo así su eficacia. La Comisión Europea ha establecido un nuevo sistema, a partir de 2013, incluyendo subastas de derechos de emisión, cuyos ingresos deberán destinarse, preferentemente, a las políticas de cambio climático.

Desde 2006 está en vigor en España un Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático, así como una Estrategia Española de Cambio Climático y Energía Limpia (2007-2012-2020), que definen con detalle las actuaciones a realizar para cumplir con los compromisos de España.

En 2012 termina la vigencia del Protocolo de Kioto. La UE, que globalmente ha cumplido con holgura sus deberes en dicho Protocolo, se ha comprometido a prolongarlo con el objetivo de reducir los GEI un 20 por ciento en 2020 (3), gracias a un peso de las energías renovables del 20 por ciento en 2020 y a un incremento igual en la eficiencia energética. Una vez más, la UE demuestra confianza en las capacidades de sus miembros y ejerce un liderazgo mundial, que va mucho más allá del reducido porcentaje que hoy suponen sus emisiones del GEI sobre el total mundial (apenas un 11 por ciento). La UE colabora, por ejemplo, en la implantación de mercados de derechos de emisión en Australia, Japón, Estados Unidos, China…

En esta perspectiva, España está en condiciones de ser un socio interesante para otros países de la UE o del resto del mundo, en particular gracias al desarrollo de las energías renovables y de la propia Red Eléctrica, capaz ya de gestionar algunos días una demanda eléctrica satisfecha en más de la mitad por energías renovables. Una referencia para países como Alemania y Japón, que, tras la catástrofe de Fukushima, apuestan con contundencia por la eliminación de la energía nuclear y el rápido avance de las renovables.

España se beneficiaría mucho de un marco normativo estable y ambicioso. Además de la imprescindible reforma energética, sería importante la aprobación de una ley de cambio climático con objetivos vinculantes en todos los sectores, acorde con los compromisos de la UE a medio y largo plazo, semejante a la que ya está en vigor en Reino Unido, para dar la máxima seguridad jurídica a las necesarias inversiones privadas.

Economía y ecología

Consumir menos recursos (energía, agua, suelo, materias primas…), generando menor contaminación, y, al mismo tiempo, producir igual o mayor bienestar resulta hoy día perfectamente viable gracias al avance tecnológico y a la creciente internalización de los costes ambientales en la formación de los precios. España necesita, por tanto, un mayor esfuerzo en I+D+i, así como una auténtica reforma fiscal que incentive las tecnologías más limpias y los comportamientos más responsables. En materia fiscal, no se trata de añadir alguna figura verde aislada y con ánimo exclusivamente recaudatorio, sino de revisar la totalidad de los impuestos y de las desgravaciones existentes, sin necesidad de aumentar la presión fiscal e incluso contribuyendo, como ya se ha hecho en otros países, a reducir los que gravan el trabajo^[48].

La sostenibilidad ambiental supone cambios convergentes con la sostenibilidad económica y la social, debido a la estrecha independencia entre las tres dimensiones. Pero el discurso dominante sobre la necesaria austeridad —es decir, sobre la sostenibilidad de las cuentas públicas—, oculta dicha interdependencia, e incluso se plantea como justificación para todo tipo de recortes en políticas sociales y ambientales. Comencemos por evidenciar las limitaciones de medir el éxito económico sólo a partir del PIB. La experiencia española es, sin duda, un buen ejemplo de la paradoja de un milagro económico más aparente que real y también de las oportunidades que ofrece una correcta integración entre economía y ecología.