VIII
El gobierno económico europeo
Josep Borrell Fontelles

El euro, una moneda sin gobierno

El euro fue desde el principio una moneda sin gobierno. Heredó todas las ambigüedades de la construcción europea y obedeció más a razones políticas que a que la zona euro fuese una optimal currency area.

Se temía que el euro tropezase hasta caer si se apoyaba sólo en una política monetaria unificada, con políticas fiscales ampliamente descentralizadas. La hora de la verdad ha llegado al tener que afrontar una crisis grave como la actual.

El gobierno económico catalizado por la crisis del déficit griego

En los dos últimos años, desde la crisis del déficit en Grecia y bajo la presión de los mercados financieros, la energía política de la UE se ha concentrado en la construcción de un gobierno económico para Europa o para la zona euro.

Pero las terapias aplicadas, basadas en una fuerte contracción fiscal, han agravado el problema. La austeridad ha conducido a la recesión y los ratios de endeudamiento siguen creciendo. El aumento del desempleo, las tensiones sociales y la desconfianza entre los Estados del norte y del sur, con superávit y deficitarios, amenazan la supervivencia del euro y el proceso de integración europea.

Para evitar lo ocurrido, hubiese sido necesario dotar desde el principio a la zona euro de un sistema de solidaridad financiera para ayudar a un país que se enfrentara a una crisis o a una difícil situación coyuntural de su economía. Pero Alemania y otros países se opusieron porque pensaron que disponer de un sistema de ayuda incentivaría la imprudencia en la gestión de las políticas económicas.

Y cuando la crisis llegó, al no disponer de ningún sistema para hacerle frente, se tuvo que improvisar. Primero se puso bajo tutela la economía griega, yendo más lejos de las previsiones de los Tratados. Y después se produjo la ruptura, al menos parcial e implícita, de las dos bases sobre las que se había edificado el euro: no corresponsabilidad de las deudas públicas y estricta separación de las políticas monetarias y fiscales.

¿Cómo hemos llegado hasta aquí? Los fallos del Pacto de Estabilidad

Básicamente por dos razones. Primero, por creer que una moneda única aceleraría la convergencia entre las economías nacionales sin tener en cuenta que una unión monetaria sin unión política es más bien una máquina de crear divergencias ya que, al desaparecer el riesgo de cambio, cada país se especializa en lo que sabe hacer mejor. Segundo, por exceso de confianza en los mecanismos de vigilancia que teóricamente debían hacer imposible la crisis.

El Pacto de Estabilidad y de Crecimiento (PEC) ha fallado estrepitosamente, tanto en su concepción como en su aplicación.

En su aplicación, como lo muestra el caso griego. ¡Durante diez años la diferencia media entre el déficit presupuestario real griego y el comunicado a la Comisión ha sido de 3,3 puntos de su PIB!

También en su concepción teórica. Se suponía que sólo el sector público podía ser un problema y que para prevenirlo bastaba vigilar la deuda y los déficits públicos, imponiéndoles estrictos límites cuantitativos. El sector privado era por naturaleza estable porque el mercado se encargaba de regularlo. En España teníamos superávit presupuestario, pero no prestamos ninguna atención al colosal endeudamiento privado, propiciado por tipos de interés reales negativos y por el abundante capital exterior que acudió produciendo una burbuja especulativa en el sector inmobiliario. Y la UE tampoco nos llamó la atención como hubiese debido ya que tenía autoridad y competencia para señalar la insostenibilidad de nuestro crecimiento.

En el 2007 teníamos un superávit presupuestario del 2 por ciento y éramos la envidia de Europa. A pesar de tener el segundo déficit comercial más grande del mundo en volumen, el superávit presupuestario nos servía de garantía de incuestionable salud.

Casi de golpe, llegamos a tener un déficit del 12 por ciento, en parte causado, como en todos los países, por el recurso al gasto público para sustituir la caída de la demanda del sector privado. Pero sobre todo por una caída en picado de los ingresos fiscales. Ésta es una de las grandes diferencias entre España y Grecia. En Grecia el déficit creó la crisis y en España la crisis creo el déficit. Pero a pesar de toda la austeridad, seguimos teniendo un déficit del 9 por ciento y con el añadido de una crisis bancaria que seca los circuitos del crédito y hace imposible la recuperación.

Las carencias del sistema de Maastricht

El Tratado de Maastricht y el PEC tenían problemas de concepción y de aplicación. Sería pues peligroso e inútil insistir sólo en reforzar las medidas incitativas y sancionadoras por incumplir los objetivos de déficit, como son las que posteriormente se detallan, para aplicar mejor lo mismo. Desgraciadamente, eso es lo que está ocurriendo.

Y, sin embargo, no todos los problemas son de naturaleza fiscal. La disciplina fiscal no basta para eliminar los riesgos de inestabilidad económica y financiera, como el caso español e irlandés muestran. Los riesgos que derivan de booms del crédito, de sobreevaluación del precio de los activos y de la apreciación sostenida del tipo de cambio son tanto o más graves que los presupuestarios. Por eso se reconoce hoy la necesidad de un marco de vigilancia ejercido por la Comisión que tenga en cuenta todos los desequilibrios macroeconómicos, especialmente los de la balanza de pagos.

Declarar que no se ayudará a un país en dificultades financieras no es creíble ni aplicable. En realidad el principio de no asistencia no consta en los Tratados. Sólo el de no corresponsabilidad de unos Estados en las deudas públicas de los demás.

Sin embargo, hasta la crisis griega se pensaba que se podía dejar quebrar a un país antes de acudir en su ayuda. Pero aceptar impasibles la quiebra de un Estado miembro del euro para que sirviese de escarmiento a los demás hubiera tenido graves consecuencias para el conjunto de la zona, como Lehman Brothers lo tuvo para el conjunto del sistema financiero mundial.

Por ello, la interpretación restrictiva del no bail out (la no asistencia a un país en dificultad) no resistió el choque de la crisis y se tuvieron que crear mecanismos de rescate financiero. No sin un largo proceso de dudas y tergiversaciones que les costó caro a los griegos y debilitó la credibilidad de la UE porque sus declaraciones no se correspondieron con la realidad de sus políticas.

Sin embargo, la mutualización de las deudas públicas, los eurobonos, sigue siendo tabú para Alemania y otros países.

La competencia social y fiscal en la eurozona

Los condicionantes que implica pertenecer a una unión monetaria no han sido correctamente tomados en cuenta. El Tratado de Maastricht establecía un sistema en el que varios Estados con la misma moneda y operando en un mercado único determinaban separadamente la evolución de los salarios, del gasto social y de los impuestos. Esos tres elementos eran empujados a la baja para mantener la competitividad ya que la devaluación no era posible. Ello ha provocado la disminución de la carga fiscal sobre empresas y capital, una fuerte presión sobre el sistema de protección social y una redistribución de la renta a favor de los niveles altos.

Estos factores han jugado un importante papel en Alemania cuyos excedentes comerciales con respecto a sus socios en el euro se deben no sólo a su capacidad tecnológica, sino también a un aumento de su competitividad basado en un estricto control de sus costes salariales. Y los países del sur han perdido competitividad porque sus costes salariales unitarios han crecido mucho más que los alemanes.

Superar la crisis exige corregir esos desequilibrios de balanza de pagos en el interior de la eurozona. Pero el modelo alemán que se cita como ejemplo es inexportable al conjunto de Europa porque el 70 por ciento del comercio exterior de los países del euro se realiza entre ellos y los excedentes de unos son los déficits de los demás. Si todos hubiésemos aplicado las mismas políticas de restricción salarial y de compresión de la demanda interna se hubiese producido una depresión de la economía europea causada por la falta de demanda.

Lo mismo puede decirse de la excepción que representa Irlanda, con un tipo de impuesto de sociedades del 12,5 por ciento que le permite atraer inversiones desplazándolas de otros Estados miembros, seducidas por ese ventajoso trato fiscal.

El gobierno económico europeo durante la crisis de la deuda pública

La creación de distintos instrumentos legales que configuran lo que se ha venido en llamar el gobierno económico del euro se inició cuando Grecia no pudo financiarse en los mercados de capitales y tuvo que ser rescatada, por la UE.

Para gestionar la crisis, la UE ha contado con las intervenciones del BCE y ha creado tres fondos de estabilización financiera.

El BCE ha intervenido en los mercados secundarios de deuda pública, ya que los tratados le prohíben financiar directamente a los gobiernos, especialmente en el verano de 2011 para hacer frente a los ataques especulativos contra España e Italia. Y en el verano del 2012 todos están esperando que lo haga de nuevo como Draghi se ha comprometido a hacer una vez que los gobiernos lo pidan y acepten las condiciones de ajuste requeridas.

También ha suministrado liquidez casi ilimitada a los bancos, especialmente en diciembre de 2011 y febrero de 2012, al conceder préstamos por un total de un billón de euros a tres años y bajo tipo de interés del 1 por ciento. Una decisión sin precedentes para la que tuvo que cambiar las reglas que definen las garantías exigidas para esos préstamos.

La primera ayuda de emergencia a Grecia, decidida el 2 de mayo de 2010, fue instrumentada mediante préstamos bilaterales de los Estados (80.000 millones) y del FMI (30.000 millones).

Después, la UE ha creado tres fondos de estabilidad financiera o de rescate.

Los dos primeros, el Mecanismo Europeo de Estabilidad Financiera (MEEF) y el Fondo Europeo de Estabilidad Financiera (FEEF) se crearon el mismo día, 9 de mayo de 2010.

El MEEF fue creado por el Consejo para dar una ayuda de emergencia a Grecia con recursos (60.000 millones de euros) obtenidos por la Comisión en el mercado financiero. Su base legal fue el art. 122 del Tratado de Funcionamiento de la UE (TFUE), que permite dar asistencia financiera a un Estado que se enfrenta a «circunstancias excepcionalmente graves». La aplicación de este artículo, pensado para casos de catástrofes naturales, a un problema de dificultad de financiación fue muy discutido, pero no había otra base legal más apropiada.

El FEEF ya no utilizó esa base legal del Tratado, sino que es una combinación de un acuerdo intergubernamental entre los Estados del euro bajo la ley internacional con un instrumento de derecho privado de Luxemburgo, donde tiene su sede el FEEF. Los créditos que concede se financian por su propia deuda garantizada por los Estados del euro.

El FEEF tiene una naturaleza transitoria y debe ser substituido por el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) que debería haber entrado en vigor en julio de 2012, pero que ahora se retrasa como mínimo hasta septiembre, como un mecanismo permanente para garantizar la «estabilidad de la eurozona en su conjunto», donde la asistencia financiera debe ir acompañada de «una estricta condicionalidad».

¿Estará entonces la UE en condiciones de hacer frente a otras crisis financieras? No es seguro. La capacidad de intervención del MEDE, que a diferencia del FEEF tendrá capital propio, es limitada, del orden de 500 mil millones de euros (mm€). Es posible que el FEEF prorrogue su vida, con lo cual entre los dos podrían aportar una capacidad de préstamo de 740 mm€.

Frente a los casi 4.000 mm€ de las deudas acumuladas de los PIIGS (siglas para denominar a Portugal, Italia, Irlanda, Grecia y España) más Bélgica, esta cantidad es muy limitada. Y como Alemania se ha negado a conceder al MEDE una licencia bancaria para que pudiera obtener liquidez del BCE, sigue siendo dudoso que pueda hacer frente a un agravamiento de la crisis porque no tendría fondos suficientes para contrarrestar un ataque especulativo de envergadura. El BCE es el único que estaría en condiciones de hacerlo porque puede producir moneda sin límites.

Pero, además, el sistema de gobierno del MEDE plantea problemas de control democrático. Sus decisiones no requieren unanimidad, basta el 85 por ciento del capital representado, pero el MEDE tiene una relación muy importante con los Estados en crisis, tanto en la definición de las condiciones impuestas como contrapartida a su ayuda como en su puesta en práctica. Y, sin embargo, está definido como una organización internacional de carácter financiero, está dirigido por un Consejo formado por los ministros de Hacienda y sus decisiones se toman fuera de toda la trasparencia exigida a las demás instituciones europeas. El Parlamento Europeo no es ni consultado ni informado de esas decisiones.

Además, los países que no hayan ratificado el Tratado Fiscal Compact, improvisado urgentemente por la canciller alemana Angela Merkel y el ex presidente francés Nicolas Sarkozy en diciembre de 2011 para tranquilizar a los mercados financieros imponiendo la constitucionalización del déficit cero, no pueden recibir ayudas del MEDE. No es de extrañar que los irlandeses hayan aprobado en referéndum ese Tratado.

Instrumentos legales del gobierno económico del euro

La crisis propició también la creación de instrumentos legales del gobierno económico que han cambiado la fisonomía de la Unión Monetaria.

Su construcción se inicia a través de tres iniciativas diferentes: la promovida por la Comisión, cuyo efecto más importante fue el endurecimiento del PEC, la del grupo de trabajo creado por el Consejo bajo la presidencia de Van Rompuy en mayo del 2010 y la del BCE a través de las famosas cartas de Jean-Claude Trichet, de agosto de 2011, en plena crisis de la deuda española e italiana. Las cartas iban dirigidas al italiano y supuestamente también al Gobierno español. Aunque éste nunca lo confirmo ni negó, esa carta fue el detonador de la reforma constitucional que Zapatero impulsó y fue aprobada en un tiempo récord para constitucionalizar la famosa regla de oro que esencialmente prohíbe el déficit público.

Ésa era una de las exigencias del BCE para justificar sus operaciones de compra de deuda pública en el mercado secundario y detener la especulación contra España e Italia. El BCE exigía una serie de reformas en la política económica y social, un calendario preciso de su aprobación parlamentaria y una «sugerencia» de elevar a rango constitucional el equilibrio fiscal.

Con esa actitud, el BCE fue más allá del papel que le confieren los Tratados, que es el de diseñar y ejecutar la política monetaria con plena independencia. Creó así un precedente sobre lo que debía ser un gobierno económico de la UE que corresponde teóricamente a los Estados miembros, pero también impulsó las decisiones necesarias para su construcción.

Al final, y después de los correspondientes debates en el Parlamento Europeo, los instrumentos legales del gobierno económico de Europa, frecuentemente citados en los medios con una importante confusión sobre su naturaleza y contenido, muchas veces repetitivo, son hasta ahora los siguientes.

• El semestre europeo.
• El Six-pack.
• El Pacto Euro +.
• El Two-pack.
• El Tratado sobre la Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión económica y Monetaria (TSCG), comúnmente llamado Fiscal Compact (TFC).

Además, en estos momentos están en fase de elaboración y/o aprobación por el Parlamento Europeo directivas sobre la regulación del sistema financiero en Europa y la prevención y resolución de crisis bancarias que se consideran la base de una unión bancaria.

El semestre europeo, aprobado por el Consejo el 17 de junio de 2010, no es más que un calendario para la coordinación entre los presupuestos y las políticas económicas nacionales. En el primer semestre, los Estados miembros presentan sus proyectos de presupuestos y programas de convergencia y la Comisión revisa su conformidad con las reglas del PEC y con la Estrategia Europa 2020.

Los Estados, supuestamente teniendo en cuenta las recomendaciones de la Comisión, aprueban sus presupuestos en el segundo trimestre.

Es decir, se trata de una vigilancia de los procesos presupuestarios antes de que los aprueben cada uno de los países miembros. Se dice que no se limita la independencia de los parlamentos nacionales porque la Comisión sólo emite «recomendaciones», pero sería curioso ver la reacción de nuestras comunidades autónomas si se les dijera que antes de llevar sus presupuestos a sus parlamentos deben llevarlos a la calle de Alcalá en Madrid (sede del Ministerio de Hacienda) para su análisis previo.

El Six-pack es la suma de una directiva y cinco reglamentos. Esas propuestas legislativas fueron presentadas por la Comisión en septiembre de 2010 y aprobadas por el Parlamento en noviembre de 2011.

Sus disposiciones se inscriben en la línea del paradigma de Maastricht, reforzando el PEC para hacer que sus sanciones fueran más automáticas. Muchas de sus disposiciones fueron después recogidas en el Fiscal Compact.

No se ha llegado al automatismo total que pretendía Alemania, pero a partir de ahora las propuestas de imponer sanciones que haga la Comisión sólo podrán ser rechazadas por una mayoría cualificada del Consejo, la llamada mayoría cualificada inversa. En 2002, Alemania y Francia escaparon a las propuestas de sanción por déficit excesivo presentadas por la Comisión porque consiguieron una mayoría en el Consejo para que no se aprobaran. Si eso no hubiera ocurrido, quizá la historia de la disciplina fiscal en Europa hubiera sido diferente.

Se refuerza de igual modo la aplicación de sanciones por desequilibrios macroeconómicos excesivos. Por primera vez, y gracias al Parlamento Europeo, los desequilibrios macroeconómicos excesivos, en lo que a la balanza de pagos se refiere, serán tanto los déficit como los superávit. Aunque el valor del superávit máximo permisible se ha situado, quizá por casualidad, unas décimas por encima del superávit por cuenta corriente alemán (los indicadores de superávit y déficit, +6 y -4, tampoco son simétricos). También se refuerza el carácter preventivo del PEC dando a la Comisión la capacidad de lanzar advertencias a un Estado que se desvía de los objetivos de política económica.

El grupo socialista en el Parlamento Europeo votó en contra de cuatro de esas seis directivas, las que reforzaban el PEC, por entender que sólo con sanciones y austeridad no se saldría de la crisis, y a favor de las otras dos que establecían la vigilancia de los desequilibrios macroeconómicos, entendiendo que un superávit también era un desequilibrio.

El Pacto Euro +, aprobado por el Consejo Europeo del 25 de marzo de 2011 a iniciativa de Alemania, es un compromiso político de los Estados miembros del euro, abierto a la participación de los demás miembros de la UE, para una mejor y mayor coordinación de sus políticas económicas. El pacto obliga a una serie de compromisos ligados a la Estrategia Europa 2020 relativos a competitividad, empleo, estabilidad fiscal y sostenibilidad de las finanzas públicas.

Se trata de una declaración de voluntad política que no conlleva mecanismos de control ni de sanción. Su contenido fue en todo caso muy edulcorado con respecto a las exigencias iniciales de Alemania secundadas por Francia.

Finalmente, hay que señalar que el Parlamento Europeo en su último pleno de junio intentó aprobar dos nuevas directivas propuestas por la Comisión en noviembre de 2011, llamadas el Two-pack que también van orientadas a reforzar la capacidad de vigilancia y advertencia. Pero los desacuerdos entre los grupos políticos eran demasiado grandes y se decidió posponer la votación esperando encontrar un consenso.

El Tratado Fiscal Compact (TFC) fue aprobado el 9 de diciembre de 2011 por el Consejo Europeo, también por iniciativa de Alemania y el seguidismo de Francia, y firmado el 1 de marzo de 2012 por 25 países europeos (todos menos el Reino Unido y la República Checa). Actualmente se encuentra en fase de ratificación (aprobado en Las Cortes el día 22 de junio con el voto de socialistas y populares).

Este nuevo Tratado, por el que se pretendía crear la unión fiscal, no es un nuevo Tratado de la Unión porque no lo acordaron todos los Estados miembros de la UE. En consecuencia no debe seguir las normas de aprobación y modificación de la ley de la UE, ni tiene su primacía. Su entrada en vigor no requiere la unanimidad, basta con que lo ratifiquen 12 de sus 23 firmantes.

Utilizar los instrumentos del derecho comunitario hubiera sido más adecuado y eficaz que un acuerdo intergubernamental. Hubiera sido posible una cooperación reforzada, pero Merkel quería un Tratado por razones de imagen frente a su electorado. Enmendar el de Lisboa no era posible por la oposición del Reino Unido, de manera que al final hubo que seguir la vía de un nuevo Tratado, muy corto y bastante improvisado entre Merkel y Sarkozy, que ha sido calificado de legal monster por las muchas cuestiones jurídicas que plantea, como el uso de las instituciones comunitarias para acuerdos en los que no participan todos los Estados miembros de la UE, como el Tratado de Schengen.

Existe un amplio consenso de que en realidad el TFC no añade mucho a lo establecido por el Six-pack. Es un nuevo paso fuera del método comunitario hacia una mezcla de acuerdos intergubernamentales y el uso de las instituciones comunitarias, que acaba incorporando la substancia de esos acuerdos a la ley europea, como ha sucedido con el acuerdo de Schengen en la política común de inmigración. El TFC no es un nuevo instrumento de integración europea, sino un nuevo opting out (posibilidad de que un país se autoexcluya) de la legislación comunitaria por un grupo de países en búsqueda de soluciones más flexibles y expeditivas, pero usando en la práctica las instituciones comunitarias.

La única verdadera innovación del TFC es la constitucionalización de la famosa regla de oro, exigiendo a los Estados establecer disposiciones obligatorias y permanentes, de preferencia, pero no necesariamente, en sus constituciones (de hecho Finlandia se ha negado a modificar su Carta Magna), para que el déficit público estructural no exceda el 0,5 por ciento del PIB. En ese caso se deberán aplicar mecanismos automáticos de corrección y se encarga al Tribunal de Justicia Europeo la vigilancia de la aplicación de esas disposiciones.

Se trata de una decisión muy problemática y discutible. No hay ninguna razón para que los déficits públicos deban ser nulos siempre. Es perfectamente racional que los Estados se endeuden para financiar inversiones, aunque no siempre sea fácil determinar qué es una inversión productiva que aumenta el potencial económico.

Un endeudamiento excesivo obliga ciertamente a políticas de desendeudamiento, lo que no es sinónimo de austeridad drástica, como la regla de oro va a exigir y que puede agravar la situación en vez de resolverla. Pero no es justificable atarse las manos para siempre jamás y renunciar al déficit público como instrumento de política económica coyuntural.

En los países organizados de forma federal, los Estados tienen normalmente la obligación del equilibrio presupuestario, pero conservan capacidades de endeudamiento discrecional, algo que Estados Unidos utiliza masivamente. Todo lo contrario de lo que ocurre en la UE donde el presupuesto federal es apenas el 1 por ciento del PIB de la Unión y ésta no puede endeudarse. En la UE la política presupuestaria coyuntural seguirá en manos de los Estados por mucho tiempo y esas reglas le van a dar un carácter procíclico obligando a los países a reducir drásticamente sus gastos en momentos de baja actividad con lo cual agravarán la depresión de la economía, como está ocurriendo en Grecia y en todas las naciones sometidas a planes de austeridad, especialmente en España.

Se puede decir que para evitar eso se considera el déficit estructural, que tiene en cuenta las fases de expansión y de depresión que se producen durante el ciclo económico, y no el déficit nominal. Pero ésta es una disposición difícil de aplicar porque el cálculo del déficit estructural está sometido a múltiples controversias.

Maastricht llevado al límite

El problema fundamental de este nuevo Tratado, y en general de todas las disposiciones del gobierno económico, es que lleva al límite el paradigma de Maastricht del gobierno por las reglas y de considerar el déficit público como un problema siempre y en cualquier circunstancia.

Y, sin embargo, el gobierno por las reglas no será nunca suficiente para hacer frente a la complejidad de la realidad. Con la Unión Monetaria hemos puesto ya tantas cosas en común que los automatismos no son suficientes y además no se cumplen. Es necesario aprender a decidir juntos a escala europea, lo que quiere decir sustituir las soberanías nacionales con nuevas cesiones de soberanía al nivel comunitario. Pero eso exige nuevos procesos de legitimación democrática y cambios importantes en los procesos de decisión política en la dirección de más Europa. Pero no basta con decir más, hay que concretar qué clase de Europa va a resultar de esa mayor soberanía compartida.

El principal problema estructural de la zona euro proviene de las diferentes inflaciones entre países, los endeudamientos privados excesivos y los desequilibrios de las balanzas de pagos. Sobre este tema el TFC no dice nada que no estuviera ya dicho en el Six-pack que ya establece mecanismos de alerta sobre los desequilibrios macroeconómicos sin agotar la cuestión. Tampoco dice nada sobre un tema fundamental para el equilibrio de las cuentas públicas que es la armonización fiscal, de la que cada vez nos alejamos más.

En resumen, lo que hasta ahora se ha hecho en materia de un gobierno económico de Europa de inspiración intergubernamental se basa en cuatro componentes.

1. Un refuerzo del PEC con sanciones semiautomáticas, como la imposición de multas.
2. Constitucionalización de la prohibición de déficits públicos.
3. Procedimientos para prevenir y corregir desequilibrios macroeconómicos excesivos, como los de la balanza de pagos.
4. Extensión de la agenda del Consejo Europeo para coordinar las políticas económicas nacionales en la perspectiva europea.

Esta forma de concebir el gobierno económico de Europa es insatisfactoria e insuficiente para combatir futuras crisis de la gravedad de la crisis financiera de 2008 y 2009. Ni es adecuada para desarrollar una mezcla de política monetaria y fiscal, en cooperación con el BCE, que corrija las divergencias económicas en la UE.

Además, plantea problemas importantes de naturaleza democrática puesto que este gobierno económico estará en buena medida fuera del control de los parlamentos nacionales y del Parlamento Europeo.

No se puede llamar propiamente gobierno económico a lo que hasta ahora se ha construido bajo la presión de la urgencia.

Alternativas al paradigma de Maastricht

Alternativamente, se puede concebir un gobierno económico de naturaleza supranacional que represente un New Deal para Europa y supere la lógica de Maastricht, que es responsable del agravamiento de la crisis. Debería basarse en los siguientes elementos.

1. Propiciar una estrategia de crecimiento para Europa para combatir la recesión resultante de la crisis financiera global y de los planes de austeridad. La mejor estrategia de reducción del endeudamiento es el crecimiento. Para ello se requiere un plan de infraestructuras supranacionales en transportes, telecomunicaciones y energía, promoviendo las renovables y las interconexiones entre redes nacionales financiado por el Banco Europeo de Inversiones o por la emisión de deuda finalista, los denominados projectbonds.
2. Evitar la asimetría en la corrección de los desequilibrios. Los Estados con excedentes de su balanza de pagos, entre ellos Alemania cuyo excedente comercial con respecto a su PIB es mayor que el de China, deben estimular su demanda interna mediante incrementos salariales e inversiones públicas.

   De esta forma se contribuiría a reducir los déficits comerciales de los países del sur y corregir la divergencia en los costes laborales unitarios que se ha producido desde la introducción del euro. Entre 2000 y 2010 los costes laborales unitarios (CLU) han aumentado un 36 por ciento en Grecia, 30 por ciento en Italia, 28 por ciento en España y menos del 5 por ciento en Alemania. Esta divergencia es una de las causas más importantes de la crisis y, mientras no se corrija, la crisis no se solucionará.

   Este reequilibrio no puede conseguirse sólo mediante políticas deflacionistas en el sur. Los países del sur tienen que aumentar su productividad y reducir sus costes salariales, pero en términos económicamente factibles y socialmente aceptables. Los países excedentarios del norte tienen que contribuir al reequilibrio aceptando incrementos salariales, aumento de su demanda interna y un menor excedente comercial. Si Alemania insiste en mantener el bajo crecimiento de sus salarios de los últimos diez años, el ajuste interno en la UE requerirá niveles tan altos de deflación y de desempleo en el sur que serán democráticamente inaceptables.

3. Introducción de eurobonos para financiar parcialmente los déficits públicos y la creación de una Agencia Europea de la Deuda. Es imposible referirse aquí a toda la polémica que los eurobonos han desatado desde que la idea fue lanzada a finales de 2010 por, entre otros, el presidente del Eurogrupo, Jean-Claude Juncker, y el ministro de Economía italiano, Giulio Tremonti.

   Hoy la idea tiene el apoyo de muchos países, del Parlamento Europeo y de la Comisión pero sigue siendo rechazada por Alemania y otros países virtuosos. Los eurobonos ejemplifican el dilema en el que se encuentra hoy la Unión Monetaria. Los países altamente endeudados de la periferia, con dificultades de acceso al mercado de capitales que les exigen altos tipos de interés, consideran que la emisión de bonos garantizados por todos los países europeos es la única forma de escapar a la debt trap (la trampa de la deuda). Pero sin un gobierno económico, los países del norte temen que la monetarización de la deuda encarezca su financiación y alimente los comportamientos irresponsables (free riding) de algunos a costa de todos. Ambas posiciones son entendibles. Sólo las garantías que puede dar un gobierno económico que controle las políticas fiscales nacionales puede neutralizar el temor al moral hazard (incentivar las conductas irresponsables cuyas consecuencias tenemos que acabar pagando todos).

   Pero aunque se consiga imponer la disciplina fiscal, no será suficiente para garantizar la supervivencia de la Unión Monetaria. La situación fiscal de un país en una unión monetaria depende también de su entorno económico, de su balanza de pagos y de su acceso al mercado de capitales. Y no todos los países pueden tener superávit a la vez porque las importaciones de unos son las exportaciones de los otros.

4. La coordinación de las políticas sociales y salariales a escala europea y la armonización de las normas fiscales para evitar el dumping social y fiscal (ganar competitividad rebajando artificialmente los salarios o reduciendo la protección social).
5. Aumento del presupuesto comunitario financiado con verdaderos recursos propios de la Unión mediante la introducción de una tasa sobre las transacciones financieras y un impuesto sobre las emisiones de carbono.
6. Regulación de los mercados financieros, con garantía de los depósitos y supervisión bancaria a escala europea, y mecanismos de prevención y resolución de crisis bancarias que conduzcan a una unión bancaria como reclama el BCE, y que ya ha empezado a elaborar la Comisión.
7. Establecimiento de un Gobierno supranacional democráticamente elegido con las competencias necesarias para encuadrar las políticas presupuestarias y fiscales que den estabilidad macroeconómica a la eurozona, e implementar la estrategia de crecimiento y mutualización de las deudas antes referidas.

Todo ello requiere mayores transferencias de soberanía que conduzcan a una verdadera unión política, lo que no será posible sin una mayor democratización de las instituciones europeas. Empezando por la elección directa del presidente de la Comisión que debe evolucionar hacia un Gobierno europeo elegido por el Parlamento Europeo. Y por la propia composición de dicho Parlamento, dando un voto igual a todos los ciudadanos europeos.

Se trata de un ambicioso proyecto. Pero no saldremos de la crisis sin profundos cambios políticos e institucionales. Sólo una verdadera unión política, y por lo tanto también fiscal, puede legitimar la interdependencia que ya existe entre los Estados miembros del euro y la solidaridad que una unión monetaria necesita.

Para ello se precisa un gobierno democráticamente legitimado de forma que sea también responsable (accountable) de los resultados de las políticas que exige a los Estados a cambio de la ayuda financiera que les concede.

La crisis es una gran oportunidad para ese New Deal que implica un gobierno económico europeo de carácter supranacional y no intergubernamental. Podemos discutir hasta la saciedad si la introducción del euro fue prematura y por tanto un error, pero abandonar ahora ese proyecto y volver a las monedas nacionales tendría un coste político y económico muy grande y generaría una dinámica desintegradora en Europa.