VII
Crisis bancaria y financiera
Julio Rodríguez López y José Moisés Martín Carretero

Los preparativos de la crisis de 2007

La necesidad de reestructuración del sistema crediticio español es uno de los aspectos más relevantes de la situación y de la política económica de España en 2012. Al inicio del verano de este año el Gobierno español ha solicitado de la Unión Europea la financiación precisa para recapitalizar a los bancos y eliminar de sus balances los activos inmobiliarios problemáticos. El camino que ha conducido a la difícil situación de 2012 ha sido testigo, entre otros aspectos, de la práctica desaparición de las cajas de ahorros como entidades de crédito, tras casi dos siglos de existencia, y de la cristalización de una fuerte concentración de las entidades de crédito.

En plena transición democrática española el Real Decreto 2290/1977, el llamado decreto Fuentes Quintana, introdujo una equiparación institucional entre bancos y cajas. Ello provocó una profunda transformación del sistema bancario español, en especial entre las entidades con mayor vocación minorista (cajas de ahorros y cooperativas de crédito). La ganancia de cuota de mercado de las cajas de ahorro posterior a 1977, apoyada en el fortalecimiento del Estado autonómico, se aceleró con ocasión del auge inmobiliario desarrollado en España entre 1997 y 2007^[30].

Dicha evolución no dejó de plantear reservas, especialmente entre los organismos económicos internacionales y entre los propios bancos españoles, que se plasmaron, sobre todo, en los informes del Fondo Monetario Internacional (FMI) sobre el sistema financiero español. Al inicio de la década de los noventa, el Tribunal de Defensa de la Competencia expresó algunas críticas sobre el papel de las cajas de ahorros en el sistema crediticio. Los informes citados del FMI subrayaron sobre todo la anomalía que suponía que éstas no fuesen sociedades con capital por acciones.

En el proceso de ganancia de cuota de mercado por parte de las cajas de ahorros resultó relevante que el aumento del crédito bancario a hogares y empresas entre 1997 y 2007 fuese superior en las cajas (125,8 por ciento) que en los bancos (27,4 por ciento). En 2007 las cajas habían llegado a alcanzar el 49,3 por ciento de los préstamos del sistema crediticio, el 57 por ciento de los depósitos y el 54,5 por ciento de las oficinas bancarias. Se puede decir con rigor que en 2007 las cajas de ahorros suponían la mitad del sistema crediticio español. Sin embargo, a partir de 2008 se notaron las consecuencias de la crisis financiera iniciada el año anterior, cuya incidencia fue decisiva para dichas entidades.

El prolongado y notable aumento de los créditos entre 1997 y 2007 impulsó a las entidades de depósito a acudir a la financiación mayorista y al resto del mundo para atender la fuerte demanda crediticia. La necesidad de crédito de las nuevas promociones de viviendas sólo se pudo atender a través del ahorro exterior, que se canalizó hacia los bancos y las cajas españoles a través, básicamente, de la colocación de emisiones de títulos. De este modo, los créditos al sector privado llegaron a superar ampliamente a los depósitos desde 1998 (gráfico 1).

Gráfico 1. Entidades de crédito. Relación depósitos/créditos y valores/crédito, sector privado (%), 1990-2011.

En el balance del sistema crediticio de España los depósitos del sector privado superaron a los créditos hasta 1997. Así, en 1995 los depósitos bancarios estaban un 25,1 por ciento por encima de los créditos. La relación depósitos/créditos descendió, debido a la financiación del auge inmobiliario hasta situarse en el 75,1 por ciento en 2007.

Junto a la expansión de las cajas de ahorros en la etapa anterior a la crisis, en el contexto de bajos tipos de interés y de abundante liquidez, en el período 1997-2007 proliferaron las prácticas bancarias que se recogen a continuación^[31].

• Ofertas de crédito al ciento por ciento de la tasación.
• Crédito complementario para el tramo del valor de tasación no cubierto por el crédito hipotecario.
• Amplio período inicial de carencia.
• Clima de financiación barata en apariencia, favorecido por el absoluto predominio de los créditos a interés variable.
• Tasaciones con sesgo alcista, bajo presión bancaria. Se buscaba sobre todo mejorar la cuota de mercado de las entidades de crédito.
• Incentivos perversos en bancos y cajas de ahorros, como primar el aumento del riesgo crediticio sin vigilar la morosidad.
• Proliferación en 2004-2007 de créditos hipotecarios a promotor y comprador que implicaban una alta relación préstamo/valor y una escasa aportación de recursos por parte del prestatario. Tales préstamos en Estados Unidos serían subprime.
• Los préstamos a promotor se concedieron con frecuencia sin que la promoción dispusiese de la licencia municipal de obras y financiaron la compra de suelo en una alta proporción.

En 2006 los inspectores del Banco de España (AIBE, 2006)^[32] en una carta al ministro de Economía y Hacienda, subrayaron los elevados riesgos crediticios asumidos por las entidades de crédito en el subsector inmobiliario. Ello implicaba una concentración excesiva de tales préstamos en las carteras de crédito de bancos y cajas de ahorros. El texto citado señalaba la complicación que suponía para la gestión bancaria el que tales préstamos se cubriesen en gran parte con recursos captados en los mercados mayoristas de dinero.

El alcance de la expansión del crédito bancario en España en la etapa citada se entiende mejor si se tiene en cuenta la trascendencia de la financiación a promotor en el mercado de vivienda en España. Dicha financiación incluye la subrogación final de los compradores en las condiciones del crédito inicial. El crédito a promotor viene a ser un producto con un riesgo de impago importante, pues su recuperación depende de que se vendan las viviendas de la promoción.

El crédito inmobiliario incluye el destinado a los promotores inmobiliarios, a los constructores de edificios y a los hogares para la compra de la vivienda. Entre 1997 y 2007 dicha magnitud aumentó en España a un ritmo medio anual (22,6 por ciento) ampliamente superior al del crédito al sector privado (17,7 por ciento) (gráfico 2).

Gráfico 2. Crédito inmobiliario y al sector privado. Tasas interanuales, 1995-2012.

Fuente: BdE.

La cuota del crédito inmobiliario en el sector privado aumentó desde el 39,7 por ciento del total de dicha magnitud en 1997 hasta el 60 por ciento de 2007. La relación entre el crédito inmobiliario y el PIB pasó desde el 27,9 por ciento de 1997 hasta el ciento por ciento de 2007 (gráfico 3).

Gráfico 3. Crédito inmobiliario (promotor-constructor y comprador), a 31 de diciembre. Porcentajes del PIB, 1993-2012.

Fuente: BdE.

La expansión del crédito inmobiliario permitió el auge de la construcción residencial y reforzó su presencia en la actividad productiva y en el empleo de la economía española. El que el crédito a promotor (33 por ciento) creciese más que el crédito a comprador (20 por ciento) en el período citado anticipó un ritmo de construcción de nuevas viviendas superior al de las ventas y la consiguiente situación de sobreoferta.

La fuerte demanda de vivienda, impulsada por el crédito abundante, culminó con unas ventas de 955.200 viviendas en 2006, casi un 50 por ciento más que nueve años antes. Destacó la fuerte presencia en el mercado del comprador inversor, atraído por las continuas elevaciones de precios.

La nueva oferta de vivienda reaccionó con intensidad. Se iniciaron unos seis millones de viviendas en los diez años del período citado. El aumento neto del número de hogares en dicha etapa no llegó a los cuatro millones. El ritmo de construcción de viviendas superó al de la población, a pesar del impulso que produjo a esta última la inmigración provocada por la creación masiva de empleos en el sector de la construcción.

La inversión en vivienda creció desde el 4,7 por ciento del PIB en 1997 hasta el 12,2 por ciento en 2007. El parque de viviendas de España, tras alcanzar los 21 millones en el censo de 2001, rozaba los 26 millones a fines de 2011. Esto último supone 1,5 viviendas por hogar, muy por encima de las 1,1 de la eurozona.

El fuerte empuje de la demanda interna de la economía, impulsada por la construcción, dio lugar a que el déficit exterior alcanzase el 10 por ciento del PIB en 2008. La etapa de expansión 1997-2007 fue más prolongada en España que las fases similares de los ciclos precedentes del mercado de vivienda (1971-1974, 1986-1990). La sustitución de la peseta por el euro y la abundante financiación externa alejaron la necesidad de aplicar políticas restrictivas de demanda y de devaluación de la divisa, habituales en tiempos de la peseta.

En 2007 el peso de la construcción en el PIB alcanzó el 22 por ciento, el doble del correspondiente a 1997 (11 por ciento). Los sectores productores de mercancías, excluida la construcción (primario e industria sin construcción), vieron descender su peso en el PIB desde el 25 por ciento de 1997 hasta el 18,8 por ciento en 2012. La economía española de 2007 difería significativamente respecto de la de diez años atrás. El intenso endeudamiento exterior alcanzado no sirvió para financiar una base productiva sólida y competitiva, sino para ocasionar un elevado volumen de viviendas no vendidas.

Llegada de la crisis. Una etapa de respuesta insuficiente: 2007-2009

En 2007 el mercado de la vivienda en España inició un aterrizaje suave que en poco tiempo se convirtió en abrupto. El racionamiento del crédito frenó la demanda de vivienda. Las ventas descendieron de forma continuada desde las 955.186 viviendas de 2006 hasta las 347.300 de 2011. Eso conllevó un descenso de obra nueva, con un retroceso considerable, desde las 850.000 viviendas iniciadas en 2006 hasta las 78.300 viviendas de 2011.

En cuanto al sistema crediticio, en 2007 la posición de las Entidades de Crédito (EC) españolas resultaba sólida en términos de capital, de cobertura de morosidad y de cuenta de resultados. La posición prestataria de dichas entidades en los mercados mayoristas no dejaba hueco para fomentar burbujas ajenas. Se consideró que la crisis financiera, asociada con los créditos subprime y con la colocación de los mismos entre las entidades bancarias, no les afectaría de forma significativa.

Al final del verano de 2008 sucedió la trascendente quiebra del banco norteamericano Lehman Brothers. En los principales países occidentales se adoptaron medidas de apoyo a los bancos, justificadas por los cierres de los mercados mayoristas de emisiones y de los mercados interbancarios. El Eurogrupo adoptó un plan de salvamento para restablecer la solvencia y la liquidez bancaria y compensar el escaso funcionamiento de los mercados interbancarios. Destacaron las trascendentes operaciones de recapitalización bancaria llevadas cabo en Estados Unidos, Reino Unido, Alemania y Francia.

En España se establecieron garantías públicas para las emisiones de bonos bancarios y se elevó a 100.000 euros la garantía de los depósitos. El Real Decreto Ley 6/2008, de 10 de octubre creó el Fondo para la Adquisición de Activos Financieros (FAAF) para apoyar la oferta de créditos a familias y empresas a través de la adquisición de activos financieros. Se avalarían los nuevos créditos de bancos y cajas y se establecía una disposición cautelar para una posible recapitalización de las entidades financieras si fuese necesario.

Contrastaron las actuaciones desarrolladas en España con las de Estados Unidos y Europa para recapitalizar bancos en el otoño de 2008^[33]. Destacó la insistencia del Gobierno en señalar que no habría dinero público para resolver las posibles dificultades de los bancos. La implantación de tal estrategia cuando era el momento, al principio de la crisis, de adoptar decisiones de refuerzo de la capitalización bancaria, pudo ser un factor importante en el camino que ha llevado a la deteriorada situación de 2012^[34].

Los riesgos de las entidades de crédito españolas presentaban mayor claridad inicial respecto del resto de la UE. En esta última predominaban los problemas ligados a las compras de MBS, de derivados y de deuda pública, menos visibles en los balances bancarios. Pero las reformas del sistema financiero fueron lentas en España hasta 2009. Se considera que ello fue consecuencia, entre otros aspectos, de la ausencia de instrumentos de resolución y de la complejidad del gobierno corporativo de las cajas de ahorros (fundaciones privadas de carácter social, con fuerte presencia pública en los órganos de gobierno).

No favoreció una actuación pública decidida el que las competencias en materia de cajas de ahorros estuviesen compartidas entre las comunidades autónomas y el Banco de España^[35]. Pronto se advirtió la trascendencia del hecho de que la competencia decisiva en materia de aprobación de fusiones de entidades descansase en los gobiernos autónomos, poco predispuestos a aceptar consolidaciones que conllevasen que saliese de su territorio la sede de la entidad resultante.

Las reformas de 2009-2011. Cambio de signo de la política prudencial

La intervención de la Caja de Ahorros de Castilla-La Mancha por el Banco de España en marzo de 2009 confirmó que el excesivo riesgo bancario en el subsector inmobiliario era el problema más importante del sistema financiero y uno de los más trascendentes de la economía española tras la crisis de 2007. Se advirtió que las cajas de ahorros habían concentrado más riesgo en el crédito inmobiliario que los bancos.

La estadística del número de préstamos destinados a la compra de vivienda revela que mientras que los bancos empezaron a reducir el flujo de nuevos préstamos a la compra de vivienda desde 2005, las cajas de ahorros mantuvieron una evolución creciente de dichos préstamos hasta 2006 (gráfico 4). Es posible que los bancos detectasen antes que las cajas que los riesgos inmobiliarios asumidos habían alcanzado unos niveles excesivos y que el ajuste a la baja de los precios de la vivienda ya no era una posibilidad remota.

El Real Decreto Ley 9/2009 creó el Fondo de Regulación Ordenada Bancaria (FROB) y subrayó los peligros del riesgo sistémico en las entidades de crédito. Dicho riesgo no era soluble sólo con los Fondos de Garantía de Depósitos de tales entidades. El FROB apoyaría los procesos de reestructuración y de integración entre dichas entidades.

Gráfico 4. Préstamos hipotecarios para compra de vivienda. Número de préstamos. Totales anuales acumulados. Total, bancos y cajas de ahorros, 1998-2011.

Fuente: BdE.

El uso de recursos públicos (9.000 millones de euros fue la dotación inicial de capital del FROB, junto a una capacidad de endeudamiento con garantía estatal de hasta 90.000 millones de euros adicionales) para el saneamiento exigiría un plan de reestructuración e integración de entidades. Se trató de «minimizar el uso imprescindible de recursos públicos e involucración sólo temporal del sector publico»^[36].

Los problemas de las cajas no eran exclusivos, pero con frecuencia dichas entidades presentaron una alta concentración de riesgos en un número más bien reducido de clientes. Esto fue así en parte por la menor dispersión territorial de su negocio respecto de los bancos y también por la posición más débil de los dirigentes de las cajas ante los poderes territoriales. Destacó la dificultad de reforzar los recursos propios de dichas entidades por medio de mecanismos adicionales a los beneficios, por su naturaleza de fundaciones y por su compleja gobernabilidad.

La Circular del Banco de España CBE 4/2004, previa a la crisis, describía las provisiones necesarias refiriéndolas a la totalidad del crédito. Sin embargo, en el verano de 2009 dicha cobertura se limitó al importe vivo de la operación que excediese el 70 por ciento del valor de tasación del inmueble que sirvió de garantía para la concesión del crédito. Ello implicó suavizar el alcance de las provisiones y mejorar las cuentas de resultados de bancos y cajas de ahorros, cuando ya se disparaba la morosidad en los créditos a promotor y a constructor de viviendas.

El Real Decreto Ley 11/2010, de 9 de abril, de órganos de gobierno y otros aspectos del régimen jurídico de las cajas de ahorros, reformó estas entidades para mejorar su gobernanza y facilitar la captación de recursos propios. Se reforzaron los Sistemas Institucionales de Protección (SIP), que tendrían carácter de bancos a pesar de que las entidades que los integraban eran todas ellas, por lo general, cajas de ahorros. Se limitó así el papel de las cajas, puesto que se renunció (R. Poveda, op. cit.) a soluciones alternativas menos drásticas que lo que suponía ceder la actividad financiera de las cajas a nuevos bancos privados.

En materia de test de esfuerzo, «las autoridades españolas decidieron ir incluso más allá que el resto de Europa, incluyendo a todas las entidades de crédito»^[37]. La Circular del Banco de España 3/2010 reformó el sistema de provisiones específicas por riesgo de crédito, con un calendario único y más rápido, pero se provisionaron sólo los importes no garantizados de riesgos (la diferencia entre el crédito y el valor de la garantía o colateral).

Esto suponía que el régimen de provisiones se mantenía como más favorable para las entidades que el correspondiente a la Circular 4/2004. En 2010 se advirtió que los balances de bancos y cajas crecían con las garantías adjudicadas, con lo que la morosidad sólo se reducía en apariencia. Se estableció un calendario de deterioro de los inmuebles que permanecían durante un período de tiempo prolongado en los balances de las entidades de crédito, obligándoles a provisionar un 30 por ciento a partir del tercer año.

El Real Decreto Ley 2/2011, de 18 de febrero, buscó reforzar el capital y la solvencia de bancos y cajas. Se estableció un core capital ratio (coeficiente de capital básico, establecido como una proporción de los activos de riesgo del balance) del 8 por ciento como mínimo, que sería del 10 por ciento si la entidad no cotizaba en bolsa, pudiendo apelarse al FROB para alcanzar dicha solvencia. Tal discriminación perjudicaba a las cajas. Se hizo obligatorio para todas las entidades participar en las pruebas de esfuerzo, mientras que en el resto de la UE tales pruebas eran voluntarias.

Un Informe del FMI del verano de 2012 sobre la estabilidad financiera de España^[38] ha destacado la consolidación bancaria que la crisis ha ocasionado. En 2009 había 50 entidades de crédito que suponían la mayor parte de los activos bancarios, de las que siete eran bancos y 43 eran cajas de ahorros.

Después de tres años de fusiones, ajustes, intervenciones de cajas y de actuaciones del FROB, en 2012 son catorce las entidades que controlan el 88 por ciento de dichos activos. Cinco entidades proceden de bancos (Santander, BBVA, Sabadell, Popular y Bankinter), y controlan el 47 por ciento de los activos bancarios nacionales. Las nueve restantes, que concentran el 41 por ciento, tienen su origen en cajas de ahorros fusionadas o que han sido absorbidas por las de mayor dimensión, siendo Caixabank la de mayor tamaño.

Bankia, el cuarto grupo por tamaño, fue la resultante de la fusión de siete cajas de ahorros (Caja Madrid, Bancaja, Caja Insular de Canarias, Caixa Laietana, Caja Ávila, Caja Segovia y Caja Rioja) y su cuota respecto del total de activos equivale al 11,9 por ciento del total en 2012. La dimensión de las entidades integradas era muy desproporcionada, pues el tamaño de Caja Madrid y Bancaja quedaba a mucha distancia de las otras cinco cajas.

A la vista de la fuerte concentración de las viviendas de nueva construcción terminadas y no vendidas en la Comunidad Autónoma Valenciana (el 20,6 por ciento del total de España se concentraba en la Comunidad Autónoma Valenciana, unas 140.000 viviendas, tras las cuales casi siempre se encuentra un crédito moroso concedido por alguna entidad de crédito, según datos del Ministerio de Fomento a diciembre de 2011), todo hacía prever que la integración de Bancaja en el grupo bancario en cuestión podría implicar una presencia significativa de créditos problemáticos en la nueva entidad.

2012: se prioriza la limpieza del balance

El descenso de los precios de vivienda en España, el 25,2 por ciento en cuatro años (entre el último trimestre de 2007 y el primero de 2012), según el Instituto Nacional de Estadística (INE), ha sido inferior al de países en los que apareció un exceso de oferta de vivienda equivalente al registrado en España. Un retroceso mayor de los precios hubiese reducido el alcance del ajuste de la actividad y del empleo en el subsector inmobiliario. Las entidades de crédito no han vendido las viviendas por debajo del saldo neto (activo menos provisiones) del crédito o del activo real correspondiente.

En 2011 y 2012 se ha observado una aceleración del descenso de los precios de la vivienda (gráfico 5). La caída del mercado de vivienda provocó que los riesgos asociados al crédito a promotor y a constructor (unos 400.000 millones de euros, a marzo de 2011) hayan llegado a ser sustancialmente más problemáticos que los correspondientes al crédito a hogares para compra de vivienda (unos 630.000 millones).

Gráfico 5. Precios de las viviendas, euros/m². Datos a fin de año, 2011-2012 (previsión).

Fuente: Ministerio de Fomento y Tinsa.

En el último trimestre de 2011 se integraron los tres Fondos de Garantía de Depósitos (bancos, cajas de ahorros y cooperativas de crédito), aumentando las dotaciones de las entidades (tres por mil de los saldos de los depósitos frente al dos por mil anterior). En febrero de 2012 se aprobó el Real Decreto Ley 2/2012 de 3 de febrero, de saneamiento del sector financiero para reforzar al sector limpiando los balances y clarificando la situación de las entidades integrantes. Los activos inmobiliarios presentes en los balances bancarios se clasificaron en viviendas terminadas, promociones en curso y suelo.

La reducción de los precios de venta de la vivienda, la recuperación del crédito bancario en general y un nuevo avance en la consolidación del sector bancario fueron los principales objetivos del citado Real Decreto. Las mayores provisiones sobre los créditos y los activos adjudicados y una mayor exigencia de capital han sido los instrumentos empleados.

Frente al afloramiento inmediato en los balances del impacto sufrido en el mercado de vivienda seguido en los casos de Estados Unidos, Reino Unido e Irlanda, en España se ha seguido una vía más lenta, que se ha acelerado con la nueva norma. «El equipo de supervisión del Banco de España ha tenido que aplicar una estrategia que le obligaba a buscar prioritariamente soluciones en el ámbito privado, lo cual exige convencer, y esto lleva más tiempo que ordenar o que acabar inmediatamente con los problemas inyectando recursos públicos», según la comparecencia del ex gobernador del Banco de España, Miguel Ángel Fernández Ordóñez, en el Congreso de los Diputados el 23 de julio de 2012.

Como consecuencia, se acrecentó de forma sustancial la exigencia de provisiones y de recursos propios respecto de los créditos y activos problemáticos de las entidades de crédito. En el caso del activo correspondiente a suelo problemático la exigencia de provisiones se elevó hasta el 80 por ciento, de las que el 20 por ciento sería en capital. En las promociones problemáticas de viviendas en curso dicha proporción sería del 65 por ciento (15 por ciento en capital).

Para las viviendas terminadas problemáticas la proporción sería del 35 por ciento. En los activos inmobiliarios no problemáticos se realizaría una provisión genérica del 7 por ciento. El ajuste implicó un aumento de provisiones y de capital de 50.000 millones de euros, lo que afecta de forma directa a los resultados de las entidades y a su propia capacidad para conceder nuevos préstamos. El plazo del ajuste se extendió para las entidades de crédito que se fusionasen.

El FMI recomendó en abril de 2012 una limpieza rápida de los balances de las entidades y una solución al problema de los activos problemáticos. Ello ocasionó una mayor presión en el caso de Bankia. Se aprobó el 11 de mayo de 2012 el Real Decreto18/2012 sobre saneamiento y venta de los activos inmobiliarios del sector financiero para limpiar de los balances bancarios y vender los activos inmobiliarios problemáticos.

Se elevó desde el 7 % al 30 por ciento la provisión genérica para los créditos sanos (lo que implica 30.000 millones de euros adicionales). Se impulsa la creación de las Sociedades de Gestión de Activos para sacar de los balances los activos inmobiliarios problemáticos. Se cubrirán mediante ayudas del FROB las carencias de capital, en forma de acciones o de Cocos (Bonos Contingentes Convertibles).

Es difícil justificar la mayor provisión en créditos que no han dejado de pagarse y mejorar la confianza cuando se anuncia un problema y no se tiene prevista una solución^[39]. El paso a control público de Bankia y la necesidad de aportar a dicha entidad unos 19.000 millones de euros adicionales al préstamo del FROB convertido en capital, de unos 4.300 millones de euros, acentuó la desconfianza en el sistema crediticio español.

En la primera semana de junio de 2012, todavía bajo el impacto del ajuste preciso para sanear a Bankia, se conoció el Informe sobre la Estabilidad del Sistema Financiero Español del FMI, de 30 de mayo de 2012. «Una reestructuración adicional y una recapitalización de algunos de los bancos más débiles pueden ser necesarias como consecuencia del deterioro de las condiciones económicas», decía.

El 9 de junio se conoció el apoyo del Eurogrupo a la petición de asistencia financiera del Gobierno español, a aportar por cualquiera de los dos instrumentos (la Facilidad y/o el Mecanismo) de la Unión Europea. El volumen de la línea de crédito solicitada fue de 100.000 millones de euros.

El 21 de junio se conoció el resultado de las pruebas de estrés practicadas a los 14 mayores grupos bancarios españoles, de las que se derivaron unas necesidades de recapitalización de los bancos situadas entre 51.000 y 62.000 millones. Cuatro auditoras contratadas por el Banco de España (Deloitte, PwC, Ernst & Young y JPMG) están realizando un análisis exhaustivo de las carteras de los bancos que terminará a fines de septiembre de 2012.

Otra consultora llevará a cabo un análisis de los datos aportados entre agosto y la primera quincena de septiembre de 2012, que será cuando se disponga de los datos definitivos sobre las carencias de recursos propios de las entidades de crédito, así como la cuantía de los activos tóxicos que figuran en su balance. Después, el Banco de España, y la Comisión, junto a la European Banking Authority (EBA) y el BCE determinarán las necesidades específicas de capital de las entidades que lo requieran, dentro de los 14 principales grupos citados.

El 25 de junio el Gobierno español presentó la petición formal de asistencia financiera al Eurogrupo para recapitalizar las entidades financieras que lo requieran. En la cumbre de la UE de 28 y 29 de junio de 2012 se estableció la posibilidad de que el Fondo Europeo de Estabilidad Financiera (FEEF) o el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) financien directamente a los bancos problemáticos de la eurozona, sin que ello implique un aumento de la deuda pública de los Estados miembros. La condición impuesta por Alemania fue la de establecer una supervisión bancaria única en el conjunto de la zona euro.

Según acuerdo del Eurogrupo de 9 de julio, el FEEF pondrá 30.000 millones de euros a disposición del FROB, a cuenta de los 100.000 millones de euros solicitados. La aportación de dichos recursos desde el FEEF exigirá el cumplimiento de un amplio conjunto de condiciones establecidas en el Memorándum de Entendimiento, que afectarán sobre todo a las entidades de crédito que reciban ayudas públicas^[40].

Las entidades se dividirán en cuatro grupos, según las necesidades de capital y el alcance de las mismas. El plazo de capitalización de los bancos se extenderá hasta junio de 2013. Se modificará la normativa de las cajas de ahorros para clarificar su papel como accionistas de bancos y posiblemente dejen de tener participaciones de control en los bancos resultantes. El Memorándum prevé la aplicación de una serie de medidas a toda la banca española, como un coeficiente de capital del 9 por ciento y un tratamiento del riesgo de concentración^[41].

Los activos problemáticos de los bancos (activos dañados, inmuebles adjudicados y los créditos morosos) que vayan a recibir ayuda se separarán de los balances y se transferirán a un banco malo al valor razonable (a largo plazo y no al de mercado). Accionistas y acreedores participarán en los costes del saneamiento. Se pretende que dicho banco malo, que es la fórmula adoptada para el saneamiento y la capitalización de las entidades de crédito, esté operativo a finales de 2012. Se ha conocido después que el banco malo contará con 25.000 millones de los 100.000 previstos del total de la línea de crédito abierta para el saneamiento y la recapitalización de las entidades de crédito.

Mirando hacia atrás, ante el alcance de la crisis y de los cambios que ésta ha traído para el sistema crediticio español, queda la impresión, en primer lugar, de que se tardó en reaccionar ante la crisis financiera que se desató después de 2007, en especial tras la quiebra de Lehman Brothers en septiembre de 2008. Esto sucedió porque los activos tóxicos aparecieron primero en los bancos de Europa occidental (se trataba de valores que no tenían ningún respaldo detrás), mientras que en el caso español tales activos tóxicos aparecieron después, conforme se advirtió que había un excedente de viviendas construidas que no iban a poder venderse y ello arrastraría a los créditos correspondientes.

La pretensión de que el ajuste se realizase con una mínima aportación de recursos públicos no soportó el contraste con la realidad. Después, la política seguida en 2012 ha adoptado un enfoque más radical, que ha tenido efectos procíclicos sobre la economía, ante las dificultades de obtención de recursos en los mercados. La crisis bancaria española ha sido, de algún modo, clásica y previsible y ha recordado que la banca al por menor tradicional tiene riesgo. Detrás de dicha crisis no hay activos sofisticados, sino un volumen excesivo de préstamos a promotor (gráfico 6)^[42].

Gráfico 6. Tasas de dudosidad, a 31 de diciembre. Créditos a comprador, constructor y promotor de vivienda, 2000-2012 (%).

Fuente: BdE.

La elevada cuantía de los créditos a hogares para compra y rehabilitación de vivienda hace que, aun siendo baja la morosidad de dichos préstamos (el 3,1 por ciento del total frente al 22 por ciento de los préstamos a promotor-constructor), resulte elevada la cifra absoluta de créditos morosos (19.938 millones de euros a marzo de 2012) (gráfico 7).

Se advierte, asimismo, que en la solución a la crisis se ha priorizado la búsqueda de una mayor dimensión bancaria, estrategia que tiene aspectos discutibles. En una economía mundial crecientemente globalizada resulta evidente que la mayor dimensión tiene ventajas, pero también inconvenientes, como sucede cuando coinciden en una sola entidad un gran banco de negocios con un banco al por menor con un amplio número de clientes minoristas. Por ejemplo, en el Reino Unido una proporción significativa de los créditos para la compra de vivienda la realizan las building societies, entidades de origen mutual, donde alguna de ellas tiene una dimensión poco significativa. La mayor dimensión y la eficiencia en la gestión no van necesariamente de la mano. Los errores de gestión de bancos y cajas, junto a los excesos cometidos en el gobierno del suelo por parte de ayuntamientos y autonomías, es una factura a pagar ahora por todos.

Las cajas de ahorros como entidades de crédito han desaparecido prácticamente del panorama bancario español. La tarea de fortalecer a las entidades más débiles, de rematar el inacabable proceso de fusiones (se intuyen los riesgos de una fuerte concentración bancaria) y de conseguir que se normalice el flujo de crédito resulta todavía excepcional en España en el verano de 2012.

Gráfico 7. Créditos para adquisición y rehabilitación de vivienda. Créditos dudosos, a 31 de diciembre. Miles de euros.

Fuente: BdE.

Perspectivas de futuro

Las diferentes reformas del sistema financiero español y su posterior rescate europeo se han centrado en la aminoración del riesgo generado por los activos provenientes del boom inmobiliario, con el objetivo de mejorar la solvencia de las entidades, hacer que vuelva a fluir el crédito a la economía real, y romper el círculo vicioso entre la deuda pública y la deuda bancaria.

Las conclusiones de este importante proceso de transformación del sector financiero podrían delinearse de la siguiente manera.

En primer lugar, la desaparición de las cajas de ahorro como sujetos relevantes en el sector financiero español. La toma de control por parte del FROB de Bankia y de su matriz Banco Financiero y de Ahorros (BFA) ha significado la salida del capital de las siete cajas de ahorro que habían contribuido a su creación. El proceso se ha visto agudizado por la absorción de Banca Cívica por parte de Caixabank. Desaparece así una parte importante del sistema financiero español que, según sus propios estatutos, debería haber estado vinculado a la promoción del desarrollo social, como un modelo de servicios financieros vinculado a objetivos sociales. En los estatutos de las nuevas entidades se ha eliminado cualquier objetivo social.

En segundo lugar, la transformación de riesgo financiero privado en riesgo público. Si bien durante la primera etapa de la crisis, el FROB ha gestionado la recapitalización de los bancos y las cajas a través de deuda subordinada, la etapa que abre la intervención de Bankia sitúa el apoyo público en la compra de acciones y en la ampliación de capital, transformando de esta manera el riesgo privado del negocio bancario en riesgo público.

Los grandes beneficiarios de esta transformación no han sido los accionistas de las entidades —muchos de ellos han visto sus participaciones diluirse en ampliaciones de capital de enorme magnitud—, sino sus deudores senior, esto es, la gran banca del centro y norte de Europa que prestó dinero a los bancos españoles para financiar las operaciones inmobiliarias. Las sucesivas rebajas en los ratings de los bancos españoles suponen un grave incremento en el coste de financiación de las entidades españolas, al tiempo que mantienen una garantía cuasi soberana al estar en proceso de recapitalización pública. Esta combinación de alto rendimiento y bajo riesgo genera una situación altamente favorecedora de los intereses de los bancos acreedores frente a los bancos deudores y sus garantes.

Los grandes perjudicados son, de nuevo, los ciudadanos. El rescate del sector bancario se va a realizar desde el sector público, ya que tanto el FEEF como el MEDE son fondos públicos sostenidos con el presupuesto de los Estados de la Unión Europea. En la reunión del G20 de junio de 2012 se insistió en la necesidad de romper el círculo vicioso entre la deuda bancaria y la deuda pública, pero la solución adoptada en el Consejo Europeo del 29 de junio no elimina ese círculo vicioso, sino que lo eleva del ámbito nacional al ámbito de la eurozona. Conviene señalar que España aporta el 12 por ciento del capital de dichos fondos europeos, por lo que, de realizarse la recapitalización de manera directa, tal y como se acordó en el Consejo Europeo de junio, España cargará aun así con parte de la deuda generada.

En tercer lugar, el proceso de concentración bancaria ha supuesto la redimensión del sector bancario español. De la atomización existente al inicio de la crisis, las sucesivas reformas han llevado a la desaparición de numerosas entidades, generando un sistema financiero donde cuatro entidades demasiado grandes para caer (Santander, BBVA, Caixabank, Bankia) dominan el sector financiero español. Esta situación no sólo terminará haciendo que la red de oficinas y personal se reduzca en gran medida, sino que generará un caldo de cultivo propicio para prácticas colusivas propias de los oligopolios. Las investigaciones realizadas en el Reino Unido sobre la manipulación del Líbor (tipos de interés interbancario de Londres) indican que, en muchos casos, la colusión no es sólo un riesgo sino una realidad.

La redimensión del sistema llevará también a la pérdida de una parte del tejido bancario español situado en pequeñas localidades y en el ámbito rural. La banca de proximidad, un modelo que ha acompañado el desarrollo financiero español, vive sus últimos días. Los efectos que esta reducción de capacidades puede tener en la inclusión financiera de la población rural están todavía por determinar. Un 20 por ciento de la población española vive en municipios con menos de 10.000 habitantes, y sólo uno de cada tres españoles hace uso, a fecha de hoy, de la banca electrónica.

En cuarto lugar, las condiciones establecidas en términos de gestión de riesgos por la recapitalización vía FEEF traerán consigo un endurecimiento de las condiciones de concesión de créditos, en la medida en que el apalancamiento de la economía española seguirá siendo excesivo en el medio y largo plazo. Llevará varios años combinar el proceso de desapalancamiento por el exceso de crédito generado en la última década con un nuevo flujo de crédito para nuevas actividades productivas, incidiendo de esta manera en la lentitud de la recuperación del tejido productivo, y por tanto en la salida de la crisis.

En conclusión, el sistema financiero español tardará años en recuperar su dinamismo y, cuando lo haga, lo hará desde un sector más concentrado, con menos proximidad al ciudadano, y lejano a objetivos vinculados al desarrollo social de su entorno. Un sector financiero que puede convertirse en un lastre con el que la economía española debe cargar.