11. El círculo virtuoso.

La Ley Negra.

El castillo de Windsor, situado al oeste de Londres, es una de las grandes residencias de la realeza de Inglaterra. A principios del siglo XVIII, estaba rodeado por un gran bosque, lleno de ciervos, aunque actualmente se haya conservado poco. Uno de los guardias del bosque en 1722, Baptist Nunn, se vio envuelto en un conflicto violento. El 27 de junio, anotó:

Los Negros llegaron durante la noche, me dispararon tres veces dos balas a la ventana de mi habitación y acordé pagarles cinco guineas en Crowthorne el día 30.

Otra entrada en el diario de Nunn decía lo siguiente: «Una sorpresa nueva. Uno apareció disfrazado con un mensaje de destrucción».

¿Quiénes eran aquellos misteriosos «Negros» que amenazaban, disparaban a Nunn y exigían dinero? Los negros eran grupos de lugareños que se pintaban la cara de negro para ocultarla de noche. Aparecieron y se extendieron por todo el sur de Inglaterra en este período; mataban y mutilaban ciervos y otros animales; prendían fuego a pajares y graneros, y destruían vallas y estanques de peces. Aparentemente, eran grandes disturbios ilegales; sin embargo, se trataba de algo más. La caza ilegal (furtiva) de ciervos en tierras propiedad del rey o de otros miembros de la aristocracia hacía mucho tiempo que se producía. A partir de 1640, durante la guerra civil, mataron a toda la población de ciervos del castillo de Windsor. Tras la restauración de 1660, cuando Carlos II llegó al trono, se repobló el parque de ciervos. No obstante, los negros no se limitaban a la caza furtiva de ciervos para comer, sino que también se dedicaban a la destrucción sin sentido. ¿Con qué propósito?

Un pilar crucial de la Revolución gloriosa de 1688 fue la naturaleza plural de los intereses representados en el Parlamento. Ninguno de los comerciantes, industriales, miembros de la gentry o aristócratas aliados con Guillermo de Orange y con los monarcas de la Casa de los Hannover, que sucedieron a la reina Ana en 1714, era lo suficientemente fuerte para imponer su voluntad de forma unilateral.

Los intentos de restaurar la monarquía de los Estuardo continuaron durante gran parte del siglo XVIII. Tras la muerte de Jacobo II en 1701, su hijo, Jacobo Francisco Eduardo Estuardo, el Viejo Pretendiente, fue reconocido como heredero legítimo a la Corona inglesa por Francia, España, el Papa y los partidarios de la monarquía de los Estuardo en Inglaterra y Escocia, los denominados jacobitas. En 1708, el Viejo Pretendiente intentó recuperar el trono con el apoyo de las tropas francesas, pero no lo consiguió. En las décadas siguientes, habría varias revueltas jacobitas, las principales fueron en 1715 y 1719. En 1745-1746, el hijo del Viejo Pretendiente, Carlos Eduardo Estuardo, el Joven Pretendiente, intentó recuperar el trono, pero sus fuerzas fueron derrotadas por el ejército británico.

El partido político whig, que, como vimos (capítulo 7), fue fundado hacia 1670 para representar los nuevos intereses mercantiles y económicos, era la organización principal que había tras la Revolución gloriosa, y los whigs dominaron el Parlamento desde 1714 hasta 1760. Una vez que llegaron al poder, tuvieron la tentación de utilizar su nueva posición para atacar los derechos de los demás, para quedarse con todo. No eran distintos a los reyes Estuardo, pero su poder distaba mucho de ser absoluto. Estaba limitado por grupos competidores en el Parlamento, sobre todo el partido tory, que se había formado para oponerse al whig, y por las mismas instituciones que ellos habían logrado introducir para reforzar el Parlamento y evitar la aparición de un nuevo absolutismo y la vuelta de los Estuardo. La naturaleza plural de la sociedad que apareció a partir de la Revolución gloriosa también significó que se confiriera poder a la población en general, incluso a los que no tenían representación formal en el Parlamento, y el movimiento de los negros fue precisamente una respuesta de la gente corriente a la percepción de que los whigs estaban explotando su posición.

El caso de William Cadogan, un general de éxito en la guerra de Sucesión española entre 1701 y 1714 y en la supresión de las revueltas jacobitas, ilustra el tipo de usurpación de los derechos de la gente corriente por parte de los whigs que condujo al movimiento de los negros. Jorge I nombró a Cadogan barón en 1716 y conde en 1718. También fue un miembro influyente del Consejo de Regencia de Jueces Lores, que presidía asuntos de Estado importantes, y actuó como comandante en jefe provisional. Compró una gran propiedad de unos mil acres en Caversham, a unos treinta kilómetros al oeste de Windsor. Allí, construyó una gran casa y jardines ornamentales y diseñó un parque con ciervos de doscientos cuarenta acres. Sin embargo, esta propiedad se había consolidado usurpando los derechos de las personas de alrededor de la finca. Se expulsó a la gente de sus casas y se revocaron los derechos tradicionales que les permitían recoger turba y leña y llevar allí a sus animales para que pastaran. Cadogan se enfrentó a la ira de los negros. El 1 de enero de 1722, y de nuevo en julio, el parque fue asaltado por negros armados y a caballo. En el primer ataque, mataron dieciséis ciervos. El conde de Cadogan no fue el único afectado, sino que los Negros asaltaron también las fincas de muchos terratenientes y políticos notables.

El gobierno whig no estaba dispuesto a tolerarlo. En mayo de 1723, el Parlamento aprobó la Ley negra, que creaba la extraordinaria cifra de cincuenta nuevos delitos que eran castigados con la horca. La Ley negra convertía en delito no solamente el hecho de llevar armas, sino también pintarse la cara de negro. De hecho, pronto se enmendó la ley para hacer que el movimiento de los negros también fuera castigado con la horca. Las élites whig procedieron a implantar la ley con entusiasmo. Baptist Nunn estableció una red de informadores en el bosque de Windsor para descubrir la identidad de los negros. Pronto detuvieron a varios de sus integrantes. La transición desde la detención hasta la horca debió ser bastante directa. Al fin y al cabo, la Ley negra ya se había promulgado, los whigs estaban al frente del Parlamento, éste estaba al frente del país y los negros estaban actuando directamente en contra de los intereses de algunos whigs poderosos. Incluso participó sir Robert Walpole, secretario de Estado, entonces primer ministro (y, como Cadogan, miembro influyente del Consejo de Regencia de Jueces Lores). Él tenía un interés directo en el parque Richmond, al suroeste de Londres, que había sido creado a partir de tierras comunales por Carlos I. Este parque también usurpaba los derechos tradicionales de los residentes locales a que sus animales pastaran, a cazar liebres y conejos y a recoger leña. Sin embargo, el fin de aquellos derechos parece haber sido bastante permisivo y no obligado, ya que se continuó pastando y cazando, hasta que Walpole hizo que su hijo fuera nombrado guardabosques. A partir de aquel momento, el parque se cerró, se construyó una muralla nueva y se instalaron trampas para hombres. A Walpole le gustaba cazar ciervos, e hizo que le construyeran una cabaña para él en Houghton, dentro del parque. Y eso exasperó a los negros del lugar.

El 10 de noviembre de 1724, un residente local de fuera del parque, John Huntridge, fue acusado de ayudar a los ladrones de ciervos y a los conocidos como negros. Ambos delitos eran castigados con la horca. El procesamiento de Huntridge se organizó desde las altas esferas, y fue iniciado por el Consejo de Regencia de Jueces Lores, dominado por Walpole y Cadogan. Walpole incluso llegó a obtener pruebas personalmente para demostrar la culpabilidad de Huntridge a través de un informador, Richard Blackburn. La condena debería haber sido una conclusión decidida de antemano, pero no lo fue. Tras un juicio de ocho o nueve horas, el jurado declaró a Huntridge inocente, en parte por razones de procedimiento, ya que hubo irregularidades en la obtención de las pruebas.

Pero no todos los negros o quienes simpatizaban con ellos tuvieron tanta suerte como Huntridge. Algunos también fueron absueltos o consiguieron que se les conmutaran las penas, pero muchos fueron ahorcados o deportados a la colonia penal que había entonces, Norteamérica; de hecho, la ley continuó vigente hasta que fue revocada en 1824. De todas formas, la victoria de Huntridge es llamativa. El jurado no estaba compuesto por iguales de Huntridge, sino por miembros de la gentry y grandes terratenientes, que deberían haber simpatizado con Walpole. Sin embargo, ya no estaban en el siglo XVII, cuando el tribunal de la Cámara Estrellada simplemente seguía los deseos de los monarcas Estuardo y actuaba como una herramienta de represión contra sus adversarios, y los reyes podían eliminar a los jueces cuando no les gustaban sus decisiones. En aquel momento, también los whigs debían respetar el Estado de derecho, el principio de que las leyes no deben aplicarse de forma selectiva ni arbitraria y de que nadie está por encima de la ley.

Los acontecimientos que rodeaban a la Ley negra mostrarían que la Revolución gloriosa había creado el Estado de derecho y que esta noción era más fuerte en Inglaterra y Gran Bretaña y las élites estaban mucho más limitadas por el Estado de derecho de lo que se imaginaban. Cabe señalar que rule of law, Estado de derecho, no es sinónimo de rule by law, aplicación de la ley. Aunque los whigs pudieran aprobar una ley dura y represiva para anular obstáculos de la gente corriente, tenían que lidiar con límites adicionales debido al Estado de derecho. Su ley violaba los derechos de la Revolución gloriosa y los cambios de las instituciones políticas que se produjeron tras ésta ya se habían establecido para todos al eliminar los derechos «divinos» de reyes y los privilegios de las élites. El Estado de derecho implicaba que tanto los que pertenecían a las élites como los que no se resistirían a su implantación.

El Estado de derecho es un concepto muy extraño si se considera desde una perspectiva histórica. ¿Por qué deberían aplicarse las leyes a todos por igual? Si el rey y la aristocracia tienen poder político y el resto no, lo natural es que lo que sea justo para el rey y la aristocracia deba ser prohibido y pueda ser objeto de castigo para el resto. De hecho, el Estado de derecho no es imaginable bajo instituciones políticas absolutistas. Es una creación de instituciones políticas pluralistas y de las coaliciones amplias que dan apoyo a dicho pluralismo. Solamente cuando muchos individuos y grupos tienen voz en las decisiones y el poder político para sentarse en la mesa, empieza a tener sentido la idea de que todos deben ser tratados con justicia. A principios del siglo XVIII, Gran Bretaña empezaba a ser lo suficientemente pluralista, y las élites whig descubrirían que, consagrado en la noción del Estado de derecho, las leyes y las instituciones también las limitarían.

Pero ¿por qué los whigs y los parlamentarios respetaron dichas limitaciones? ¿Por qué no utilizaron su control en el Parlamento y el Estado para forzar la implantación inflexible de la Ley negra y derrocar los tribunales cuando las decisiones no eran las que ellos querían? La respuesta revela mucho de la naturaleza de la Revolución gloriosa (¿por qué no sustituyó un viejo absolutismo con una versión nueva?), la relación entre el pluralismo y el Estado de derecho y la dinámica de los círculos virtuosos. Como vimos en el capítulo 7, la Revolución gloriosa no fue el derrocamiento de una élite por parte de otra, sino una revolución por parte de una amplia coalición formada por gentry, comerciantes y fabricantes y grupos de whigs y tories. La aparición de instituciones políticas plurales fue consecuencia de esta revolución, y el Estado de derecho también fue un producto derivado de este proceso. Como había muchas partes en la mesa que compartían el poder, era natural que hubiera leyes y límites que fueran aplicables a todos. Pero una parte empezó a acumular demasiado poder y, finalmente, socavaba la propia base del pluralismo. Por lo tanto, la idea de que había límites y restricciones sobre los gobernantes, la esencia del Estado de derecho, era parte de la lógica del pluralismo generado por la amplia coalición que formaba la oposición al absolutismo de los Estuardo.

Por consiguiente, no es de extrañar que el principio de Estado de derecho, junto con la idea de que los monarcas no tenían derechos divinos, de hecho fuera un argumento clave contra el absolutismo estuardiano. Tal y como dijo el historiador británico E. P. Thompson, en la lucha contra los monarcas Estuardo:

Se hicieron esfuerzos inmensos [...]. Para proteger la imagen de una clase dirigente que a su vez estaba sujeta al Estado de derecho y cuya legitimidad descansaba en la equidad y universalidad de aquellas formas legales. Y los gobernantes, en sentidos serios, voluntaria o involuntariamente, eran prisioneros de su propia retórica; jugaban a juegos de poder de acuerdo con reglas que les iban bien, pero no podían romper aquellas reglas o todo el juego se echaría a perder.

Descartar el juego significaría desestabilizar el sistema y dar paso al absolutismo por parte de un subconjunto de la coalición amplia o incluso se correría el riesgo de que volvieran los Estuardo. En palabras de Thompson, lo que hizo que el Parlamento no creara un absolutismo nuevo fue que eliminar aquella ley y la prerrogativa real [...] podía desbordar sus propiedades y sus vidas.

Además:

Era inherente a la naturaleza misma del medio que ellos [los aristócratas, comerciantes, etc., que luchaban contra la Corona] habían elegido para su propia defensa que no podía ser reservada para uso exclusivo de su propia clase. La ley, en sus formas y tradiciones, implicaba principios de equidad y universalidad que [...] tenían que extenderse a todo tipo y nivel de hombres.

Una vez implantada, la noción de Estado de derecho no solamente mantenía alejado al absolutismo, sino que creaba también un tipo de círculo virtuoso: si las leyes se aplicaban con igualdad a todos, ningún individuo ni grupo, ni siquiera Cadogan o Walpole, podía estar por encima de la ley, y la gente común acusada de usurpar una propiedad privada todavía tenía derecho a un juicio justo.

Ya vimos cómo aparecen las instituciones políticas y económicas inclusivas. Pero ¿cómo perduran? La historia de la Ley negra y los límites de su implantación ilustra el círculo virtuoso, un proceso potente de retroalimentación positiva que protege a estas instituciones frente a los intentos de socavarlas y, de hecho, pone en marcha fuerzas que conducen a una mayor inclusión. La lógica del círculo virtuoso procede, en parte, del hecho de que las instituciones inclusivas se basan en límites que se ponen al ejercicio del poder y en una distribución pluralista del poder político en la sociedad, consagrada en el Estado de derecho. La capacidad de un subconjunto de imponer su voluntad a los demás sin ningún límite, aunque esos otros sean ciudadanos ordinarios, como lo era Huntridge, amenaza precisamente ese equilibrio. Si se suspendía temporalmente en el caso de una protesta de los campesinos contra las élites que usurpaban sus tierras comunales, ¿qué garantizaría que no se volviera a suspender? Y la siguiente ocasión en la que se suspendiera, ¿qué impediría a la Corona y la aristocracia retirar lo que los comerciantes, hombres de negocios y la gentry habían obtenido en el medio siglo intermedio? De hecho, la siguiente ocasión que se suspendiera quizá todo el proyecto del pluralismo se derrumbaría, porque un pequeño grupo de intereses tomaría el control a costa de la coalición amplia. El sistema político no correría este riesgo. Sin embargo, esto hizo que el pluralismo y el Estado de derecho que implicaba fueran rasgos persistentes de las instituciones políticas británicas. Y veremos que, una vez establecidos el pluralismo y el Estado de derecho, habría demandas de un mayor pluralismo y una mayor participación en el proceso político.

El círculo virtuoso surge no solamente por la lógica inherente del pluralismo y el Estado de derecho, sino también porque las instituciones políticas inclusivas tienden a apoyar a las instituciones económicas inclusivas. De esta forma, se tiende también a una distribución más igualitaria de la renta, lo que confiere poder a un segmento más amplio de la sociedad y hace que las reglas del juego político sean más equitativas. Esta situación limita lo que se puede lograr usurpando poder político y reduce los incentivos para recrear instituciones políticas extractivas. Estos factores fueron importantes para la aparición de instituciones políticas verdaderamente democráticas en Gran Bretaña.

El pluralismo también crea un sistema más abierto y permite que prosperen los medios de comunicación independientes, lo que facilita que los grupos que tienen interés en la continuación de las instituciones inclusivas estén prevenidos y se organicen si aparecen amenazas contra estas instituciones. Es muy significativo que el Estado inglés dejara de censurar los medios de comunicación después de 1688 porque dichos medios tenían un papel importante para investir de poder a la población en general y continuar el círculo virtuoso del desarrollo institucional de Estados Unidos, como veremos en este capítulo.

El círculo virtuoso crea una tendencia por la que las instituciones inclusivas persisten, pero no es ni inevitable ni irreversible. Tanto en Gran Bretaña como en Estados Unidos, las instituciones políticas y económicas inclusivas estuvieron sujetas a muchos desafíos. En 1745, el Joven Pretendiente llegó hasta Derby, a unos ciento sesenta kilómetros de Londres, con un ejército para deponer las instituciones políticas forjadas durante la Revolución gloriosa. Sin embargo, fue derrotado. Más importantes que los retos desde el exterior eran los retos potenciales desde dentro, que también podrían haber conducido a la desintegración de las instituciones inclusivas. Como vimos en el contexto de la masacre de Peterloo de Mánchester en 1819 (capítulo 7), y veremos con más detalle más adelante, las élites políticas británicas pensaron en utilizar la represión para evitar tener que abrir más el sistema político, pero dieron marcha atrás cuando estaban a punto de hacerlo. De forma parecida, las instituciones inclusivas económicas y políticas de Estados Unidos se enfrentaron a retos serios que podrían haber tenido éxito, pero no lo tuvieron. Y, evidentemente, no era previsible que estos retos fueran frustrados. El hecho de que las instituciones inclusivas británicas y estadounidenses sobrevivieran y se hicieran sustancialmente más fuertes con el tiempo se debe no solamente al círculo virtuoso, sino también al devenir circunstancial de la historia.

La lenta marcha de la democracia.

La respuesta a la Ley negra mostró al pueblo británico que tenía más derechos de los que pensaba. Podía defender sus derechos tradicionales y sus intereses económicos en los tribunales y en el Parlamento mediante el uso de peticiones y grupos de presión. Sin embargo, este pluralismo aún no había creado una democracia efectiva. La mayoría de los hombres adultos no podían votar; tampoco las mujeres, y había muchas desigualdades en las estructuras democráticas existentes. Todo aquello iba a cambiar. El círculo virtuoso de las instituciones inclusivas no solamente preserva lo que ya se ha logrado, sino que abre la puerta a una mayor inclusividad. Nada apuntaba a que la élite británica del siglo XVIII mantuviera su control del poder político sin serios retos. Esta élite había llegado al poder cuestionando el derecho divino de los reyes y abriendo la puerta a la participación del pueblo en la política, pero dió este derecho solamente a una pequeña minoría. Era cuestión de tiempo que un número creciente de habitantes exigiera el derecho a participar en el proceso político. Y lo hicieron en los años anteriores a 1831.

Las tres primeras décadas del siglo XIX fueron testigos de un creciente malestar social en Gran Bretaña, sobre todo en respuesta al aumento de la desigualdad social y a las demandas de mayor representación política de las masas que no tenían derecho a voto. Tras los disturbios de los luditas entre 1811 y 1816, en los que los trabajadores luchaban contra la introducción de nuevas tecnologías que consideraban que reducirían sus sueldos, los nuevos disturbios que se produjeron en Spa Fields en 1816 en Londres y la masacre de Peterloo de 1819 en Mánchester eran fruto de explícitas exigencias de derechos políticos. En los disturbios de Swing de 1830, los trabajadores agrícolas protestaron contra la disminución del nivel de vida y contra la introducción de nueva tecnología. Mientras tanto, en París, estallaba la revolución de julio de 1830. Se estaba empezando a formar un consenso entre las élites de que el descontento alcanzaba un punto de inflexión, y la única forma de calmar el malestar social y de lograr que la revolución diera marcha atrás era satisfacer las demandas de las masas y llevar a cabo una reforma parlamentaria.

Como cabía esperar, la elección de 1831 se centró principalmente en una cuestión: la reforma política. Los whigs, casi cien años después de sir Robert Walpole, eran mucho más receptivos a los deseos del hombre corriente e hicieron campaña para ampliar el derecho a voto. Pero esto solamente significó un pequeño aumento del electorado. El sufragio universal, ni siquiera para los hombres, no estaba sobre la mesa. Los whigs ganaron las elecciones, y su líder, Earl Grey, se convirtió en primer ministro. Grey no era radical, ni mucho menos. Él y los whigs impulsaron la reforma no porque creyeran que la ampliación del derecho a voto fuera más justa o porque quisieran compartir el poder; la democracia británica no fue algo que concedió la élite. En gran parte, la democracia fue tomada por las masas, a quienes se confirió poder mediante los procesos políticos que habían estado en marcha en Inglaterra y el resto de Gran Bretaña durante los últimos siglos. Las masas se sentían alentadas por los cambios en la naturaleza de las instituciones políticas desencadenados por la Revolución gloriosa. Se concedieron las reformas porque la élite pensó que era la única forma de garantizar la continuación de su gobierno, aunque fuera de una forma algo disminuida. Earl Grey, en su famoso discurso en el Parlamento a favor de la reforma política, lo expresó muy claramente:

No hay nadie más decidido contra los parlamentos anuales, el sufragio universal y el voto que yo. Mi objetivo no es favorecer, sino poner fin a estas esperanzas y proyectos [...]. El principio de mi reforma es evitar la necesidad de revolución [...] reformando para preservar y no para derrocar.

Las masas no querían solamente el voto por su propio bien, sino para poderse sentar a la mesa y ser capaces de defender sus intereses. Eso lo entendió bien el cartismo, que dirigió la campaña por el sufragio universal después de 1838. Tomó su nombre de la adopción de la Carta del Pueblo, un nombre cuyo fin era evocar un paralelismo con la Carta Magna. El cartista J. R. Stephens explicó por qué el sufragio universal, y el voto para todos los ciudadanos, era clave para las masas:

La cuestión del sufragio universal [...] es una cuestión de cuchillo y tenedor, de pan y queso [...], al decir «sufragio universal», me refiero a que todo hombre que trabaje en esta tierra tiene derecho a llevar un buen abrigo en la espalda y un buen sombrero en la cabeza y a tener un buen techo para resguardarse en su casa y una buena cena en la mesa.

Stephens había entendido bien que el sufragio universal era la forma más duradera de investir de más poder a las masas británicas y garantizar un abrigo, un sombrero, un techo y una buena cena para el trabajador.

Finalmente, Earl Grey logró garantizar la aprobación de la Primera Ley de Reforma y calmó las oleadas revolucionarias sin que se produjeran avances hacia el sufragio universal en masa. Las reformas de 1832 fueron modestas, solamente duplicaron el derecho a voto, que pasó del 8 por ciento a alrededor del 16 por ciento de la población masculina adulta (aproximadamente, del 2 al 4 por ciento de toda la población). También se deshicieron de los burgos podridos y dieron una representación independiente a las nuevas ciudades de la industrialización como Mánchester, Leeds y Sheffield. Sin embargo, todavía quedaban muchas cuestiones por resolver. Por eso, pronto hubo nuevas demandas de ampliación del derecho al voto y mayor malestar social. La respuesta a éstas fue una mayor reforma.

¿Por qué las élites británicas cedieron a las demandas? ¿Por qué Earl Grey creyó que la reforma parcial (de hecho, muy parcial) era la única forma de preservar el sistema? ¿Por qué tuvieron que adaptarse al menor de los dos males, reforma o revolución, en lugar de mantener su poder sin hacer ninguna reforma? ¿Acaso no podrían haber hecho lo mismo que hicieron los conquistadores españoles en Sudamérica, lo que harían los monarcas austrohúngaros y rusos en las dos décadas siguientes cuando las demandas de reforma llegaron a aquellas tierras, y lo que los propios británicos hicieron en el Caribe y en la India: utilizar la fuerza para sofocar las demandas? La respuesta a esta pregunta procede del círculo virtuoso. Los cambios políticos y económicos que ya se habían producido en Gran Bretaña hicieron que utilizar la fuerza para reprimir aquellas demandas no fuera atractivo para la élite y que fuera cada vez menos factible. Tal y como escribió E. P. Thompson:

Cuando las luchas de 1790-1832 señalaron que este equilibrio había cambiado, los gobernantes de Inglaterra se enfrentaron a alternativas alarmantes. Podían, o bien prescindir del Estado de derecho, desmantelar sus elaboradas estructuras constitucionales, revocar su propia retórica y gobernar por la fuerza; o bien podían someterse a sus propias reglas y rendir su hegemonía [...] dieron pasos vacilantes en la primera dirección, pero, al final, en lugar de echar por tierra la imagen que tenían de sí mismos y repudiar ciento cincuenta años de legalidad constitucional, se rindieron a la ley.

Dicho de otro modo, las mismas fuerzas que hicieron que la élite británica no deseara echar abajo el sistema del Estado de derecho durante la Ley negra también las hicieron rechazar la represión y el control por la fuerza, lo que de nuevo pondría en peligro la estabilidad de todo el sistema. Si socavar la ley al intentar implantar la Ley negra hubiera debilitado el sistema que comerciantes, hombres de negocios y gentry habían construido en la Revolución gloriosa, establecer una dictadura represiva en 1832 lo habría minado por completo. De hecho, los organizadores de las protestas para la reforma parlamentaria eran muy conscientes de la importancia del Estado de derecho y de su simbolismo para las instituciones políticas británicas durante este período. Utilizaron su retórica para explicar este punto más claramente. Una de las primeras organizaciones que buscaban la reforma parlamentaria fue el Hampden Club, que llevaba el nombre del diputado que había opuesto resistencia por primera vez al impuesto del dinero de los barcos de Carlos I, un acontecimiento crucial que condujo al primer gran levantamiento contra el absolutismo de los Estuardo, como vimos en el capítulo 7.

También hubo una retroalimentación positiva dinámica entre instituciones políticas y económicas inclusivas que hizo que aquellas medidas fueran atractivas. Las instituciones económicas inclusivas condujeron al desarrollo de mercados inclusivos, induciendo una asignación de recursos más eficiente, un mayor respaldo para adquirir formación y habilidades y más innovaciones tecnológicas. Todas aquellas fuerzas estaban en marcha en Gran Bretaña en 1831. Frenar las demandas populares y orquestar un golpe contra las instituciones políticas inclusivas también destruiría aquellas ganancias y las élites que se oponían a una mayor democratización y a una mayor inclusividad se podrían encontrar entre los que perderían su fortuna por esta destrucción.

Otro aspecto de esta retroalimentación positiva es que, bajo instituciones políticas y económicas inclusivas, el poder controlador se hizo menos crucial. En Austria-Hungría y Rusia, como vimos en el capítulo 8, los monarcas y la aristocracia tenían mucho que perder de la industrialización y la reforma. En cambio, en Gran Bretaña a principios del siglo XIX, gracias al desarrollo de instituciones económicas inclusivas, había mucho menos en juego: no había siervos, la coacción en el mercado laboral era relativamente escasa y eran pocos los monopolios protegidos por obstáculos de entrada. Por lo tanto, aferrarse al poder tenía mucho menos valor para la élite británica.

La lógica del círculo virtuoso también significó que aquellos pasos represivos serían cada vez más inviables, de nuevo debido a la retroalimentación positiva entre instituciones políticas y económicas inclusivas. Estas últimas conducen a una distribución más equitativa de recursos que las instituciones extractivas. Confieren poder a los ciudadanos en general y, de esta forma, crean reglas de juego más equitativas, incluso en el caso de la lucha por el poder. Esto hace más difícil que una pequeña élite aplaste a las masas en lugar de rendirse a sus demandas o, como mínimo, a algunas de ellas. Las instituciones inclusivas británicas también habían desencadenado ya la revolución industrial, y Gran Bretaña estaba muy urbanizada. Utilizar la represión contra un grupo al que se había conferido poder, formado por personas urbanas, concentradas y parcialmente organizadas, habría sido mucho más difícil que reprimir a campesinos o siervos dependientes.

Por eso, el círculo virtuoso condujo a la Primera ley de reforma de Gran Bretaña en 1832. Pero aquello era solamente el principio. Todavía quedaba un largo camino por recorrer hacia una democracia real, porque, en 1832, la élite solamente había ofrecido lo que pensaba que tenía y nada más. La cuestión de la reforma parlamentaria fue asumida por el cartismo, cuya Carta del Pueblo de 1838 incluía las siguientes cláusulas:

Un voto para todo hombre mayor de veintiún años, cuerdo y sin antecedentes penales.

Un voto que proteja al elector en el ejercicio de su voto.

Abolición del requisito de la propiedad para los miembros del Parlamento, con lo que se permitirá que las circunscripciones electorales elijan a sus representantes, independientemente de si son ricos o pobres.

Pago a los miembros, con lo que un trabajador, un comerciante honesto u otra persona pueda servir en una circunscripción electoral, cuando debe dejar su negocio para ocuparse de los intereses del país.

Circunscripciones iguales, que aseguren la misma cantidad de representación para el mismo número de electores, en lugar de permitir que las circunscripciones pequeñas hundan los votos de las grandes.

Parlamentos anuales, con lo que se presenta el control más eficaz contra el soborno y la intimidación, ya que, aunque se pueda comprar una circunscripción una vez cada siete años (incluso con voto secreto), ninguna cartera podría comprar una circunscripción (con un sistema de sufragio universal) cada doce meses, y los miembros, al ser elegidos solamente para un año, no serían capaces de desobedecer y traicionar a sus electores como ahora.

Por «voto», se referían al voto secreto y al fin de la votación abierta, que había facilitado la compra de votos y la coacción de los votantes.

El cartismo organizó una serie de manifestaciones en masa y, a lo largo de este período, el Parlamento debatió continuamente otras posibles reformas. Los cartistas desaparecieron después de 1848, pero entonces apareció la Unión de Reforma Nacional, fundada en 1864, y la Liga de la Reforma, en 1865. En julio de 1866, importantes disturbios en Hyde Park a favor de la reforma llevaron al primer plano de la agenda política la posibilidad de reforma una vez más. Esta presión benefició a la Segunda ley de reforma de 1867, en la que el electorado total se duplicó y los votantes de la clase trabajadora se convirtieron en mayoría en todas las circunscripciones electorales urbanas. Poco después, se introdujo el voto secreto y se tomaron medidas para eliminar prácticas electorales corruptas como el treating, que consistía básicamente en comprar votos a cambio de recibir un regalo, normalmente dinero, comida o alcohol. El electorado se volvió a duplicar con la Tercera ley de reforma de 1884, cuando el 60 por ciento de los hombres adultos obtuvieron el derecho a voto. Tras la primera guerra mundial, la Ley sobre la representación popular de 1918 concedió el derecho a voto a todos los hombres adultos mayores de veintiún años, y a las mujeres de más de treinta años que pagaban impuestos o cuyo cónyuge pagaba impuestos. Finalmente, todas las mujeres recibieron el derecho a voto en los mismos términos que los hombres en 1928. Las medidas de 1918 se negociaron durante la guerra y reflejaron un quid pro quo entre el gobierno y la clase trabajadora, que era necesaria para luchar y producir munición. El gobierno quizá también tuviera en cuenta el radicalismo de la Revolución rusa.

Paralelamente al desarrollo paulatino de instituciones políticas más inclusivas, se desarrolló un movimiento hacia instituciones económicas aún más inclusivas. Una de las principales consecuencias de la Primera ley de reforma fue la revocación de las leyes del maíz en 1846. Como vimos en el capítulo 7, las leyes del maíz prohibieron la importación de grano y cereales para mantener sus precios elevados y garantizar el beneficio lucrativo para los grandes terratenientes. Los nuevos parlamentarios de Mánchester y Birmingham querían maíz barato y sueldos bajos. Ganaron, y los intereses de los terratenientes sufrieron una gran derrota.

Tras los cambios del electorado y otras cuestiones de las instituciones políticas que tuvieron lugar durante el siglo XIX, se produjeron más reformas. En 1871, el primer ministro liberal, Gladstone, abrió la función pública a examen público, haciéndolo meritocrático, continuando así el proceso de centralización política y la construcción de instituciones estatales que se habían iniciado durante el período Tudor. Los gobiernos liberales y tory durante este período introdujeron una considerable cantidad de legislación laboral. Por ejemplo, las leyes de señores y siervos, que permitían que los empleadores utilizaran la ley para reducir la movilidad de sus trabajadores, fueron revocadas, lo que cambió la naturaleza de las relaciones laborales a favor de los trabajadores. Entre 1906 y 1914, el Partido Liberal, liderado por H. H. Asquith y David Lloyd George, empezó a utilizar el Estado para proporcionar muchos más servicios públicos, entre los que se incluían el seguro de salud y desempleo, pensiones financiadas por el gobierno, sueldos mínimos y un compromiso con la redistribución de la carga fiscal. Como resultado de aquellos cambios fiscales, los impuestos como proporción del producto nacional se más que duplicaron en las tres primeras décadas del siglo XIX, y se duplicaron de nuevo en las tres primeras décadas del siglo XX. El sistema impositivo también se hizo más «progresivo», de forma que los más ricos tenían una mayor carga fiscal.

Mientras tanto, el sistema educativo, que anteriormente había sido o bien principalmente para la élite, dirigido por confesiones religiosas, o bien había exigido que los pobres pagaran por él, pasó a ser más accesible para las masas; la Ley de Educación de 1870 comprometía al gobierno a ofrecer sistemáticamente educación universal por primera vez. La educación pasó a ser gratuita en 1891. La edad de finalización de los estudios se fijó en once años en 1893. En 1899, se aumentó a doce, y se introdujeron disposiciones especiales para hijos de familias necesitadas. Como resultado de estos cambios, la proporción de niños de diez años matriculados en la escuela, que era de un decepcionante 40 por ciento en 1870, llegó a ser del 100 por ciento en 1900. Por último, la Ley de Educación de 1902 condujo a una mayor ampliación de los recursos para las escuelas e introdujo las grammar schools, que posteriormente se convertirían en la base de la educación secundaria en Gran Bretaña.

De hecho, el modelo británico ilustra el círculo virtuoso de las instituciones inclusivas y es un ejemplo de «círculo virtuoso gradual». Los cambios políticos se dirigían sin lugar a dudas hacia instituciones políticas más inclusivas y fueron resultado de las demandas de las masas a las que se había conferido poder. Pero también fueron graduales. Cada década se daba un paso más, pequeño o grande, hacia la democracia. Hubo conflictos en cada paso y el resultado de cada uno era circunstancial. Sin embargo, el círculo virtuoso creó fuerzas que redujeron lo que había en juego a la hora de aferrarse al poder. También fomentó el Estado de derecho, al hacer más difícil utilizar la fuerza contra quienes demandaban lo que las propias élites habían demandado a los monarcas Estuardo. Se hizo más improbable que este conflicto se convirtiera en una revolución general y más probable que se resolviera a favor de una mayor inclusividad. Este tipo de cambio gradual tiene muchas ventajas. Es menos amenazador para la élite que el derrocamiento total del sistema. Cada paso que se da es pequeño, y tiene sentido conceder una demanda pequeña en lugar de crear una gran confrontación. Esto explica, en parte, cómo se revocaron las leyes del maíz sin que se produjera un conflicto más serio. En 1846, los terratenientes ya no podían controlar la legislación en el Parlamento. Fue como resultado de la Primera ley de reforma. No obstante, si en 1832 la expansión del electorado, la reforma de los burgos podridos y la revocación de las leyes del maíz hubieran estado sobre la mesa, los terratenientes habrían opuesto mucha más resistencia. El hecho de que primero hubiera una reforma política limitada y de que la revocación de las leyes del maíz se hiciera más tarde ayudó a calmar el conflicto.

El cambio gradual también impidió aventurarse en territorios desconocidos. Un derrocamiento violento del sistema significa que se debe construir algo totalmente nuevo para sustituir lo que se ha eliminado. Esto fue lo que sucedió con la Revolución francesa, cuando el primer experimento con la democracia condujo al Terror y, posteriormente, dos veces a una nueva democracia antes de conducir finalmente a la Tercera República Francesa en 1870. Y también fue lo que ocurrió en la Revolución rusa, donde los deseos de muchos de un sistema más igualitario que el del Imperio ruso condujeron a una dictadura de un partido que fue mucho más violenta, sanguinaria y viciosa que aquella a la que había sustituido. La reforma gradual fue difícil en estas sociedades precisamente porque carecían de pluralismo y eran altamente extractivas. Fue el pluralismo que surgió a partir de la Revolución gloriosa, y el Estado de derecho que introdujo, lo que hizo que el cambio gradual fuera factible, y deseable, en Gran Bretaña.

En 1790, el comentarista conservador inglés Edmund Burke, que se oponía rotundamente a la Revolución francesa, escribió: «Todo hombre que se aventure a derribar un edificio debería hacerlo con una precaución extrema, puesto que dicho edificio ha respondido en algún nivel tolerable durante décadas a los propósitos comunes de la sociedad, y la misma precaución necesita si se aventura a construirlo sin tener modelos y patrones de utilidad comprobada ante sus ojos». Burke se equivocaba en la perspectiva general. La Revolución francesa había sustituido un edificio podrido y allanó el camino para las instituciones inclusivas no solamente en Francia, sino en gran parte de Europa occidental. Sin embargo, la precaución de Burke no era del todo errónea. El proceso gradual de la reforma política británica, que se había iniciado en 1688 y que cobró impulso de nuevo tres décadas después de la muerte de Burke, sería más efectivo porque su naturaleza gradual lo hizo más poderoso, más difícil de resistir y, por último, más duradero.

La destrucción de los trust.

Las instituciones inclusivas de Estados Unidos tenían sus raíces en las luchas de Virginia, Maryland y las Carolinas durante el período colonial (capítulo 1). Estas instituciones fueron reforzadas por la Constitución de Estados Unidos, con su sistema de limitaciones y la separación de poderes. Sin embargo, la Constitución no marcó el fin del desarrollo de instituciones inclusivas. Igual que en Gran Bretaña, éstas se vieron reforzadas por un proceso de retroalimentación positiva, cuya base era el círculo virtuoso.

A mediados del siglo XIX, todos los hombres blancos, pero no las mujeres ni los negros, podían votar en Estados Unidos. Las instituciones económicas se hicieron más inclusivas, por ejemplo, con la aprobación de la Ley de Asentamientos Rurales en 1862 (capítulo 1), que hizo que la tierra fronteriza estuviera disponible para futuros colonos en lugar de asignar dichas tierras a las élites políticas. No obstante, igual que en Gran Bretaña, siempre existieron retos para las instituciones inclusivas. El fin de la guerra civil estadounidense inició una rápida racha de crecimiento económico en el norte. A medida que se expandían el ferrocarril, la industria y el comercio, un número reducido de personas amasó una gran fortuna. Alentados por su éxito económico, aquellos hombres y sus empresas se hicieron cada vez menos escrupulosos. Recibieron el nombre de robber barons, «barones ladrones», porque sus duras prácticas empresariales estaban destinadas a consolidar monopolios y evitar que cualquier competidor potencial entrara en el mercado o hiciera negocios en igualdad de condiciones. Uno de los más conocidos de este grupo fue Cornelius Vanderbilt, quien dijo la famosa frase: «¿Y a mí qué más me da la ley? ¿Acaso no tengo el poder?».

Otro fue John D. Rockefeller, que creó la Standard Oil Company en 1870. Rápidamente eliminó a los rivales de Cleveland e intentó monopolizar el transporte y la venta al detalle de petróleo y productos petrolíferos. En 1882, había creado un gran monopolio, como se decía entonces, un trust. En 1890, la Standard Oil Company controlaba el 88 por ciento de los flujos de petróleo refinado de Estados Unidos, y Rockefeller se convirtió en el primer multimillonario del mundo en 1916. Las tiras cómicas contemporáneas representan a la Standard Oil Company como un pulpo que envuelve no solamente la industria petrolífera, sino también el Capitolio.

Otro hombre casi tan famoso como Rockefeller fue John Pierpont Morgan, fundador del conglomerado bancario moderno J. P. Morgan, que, más adelante, tras muchas fusiones durante décadas, finalmente se convirtió en JPMorgan Chase. Junto con Andrew Carnegie, Morgan fundó la U. S. Steel Company en 1901, la primera corporación con un valor capitalizado de más de mil millones de dólares y, con diferencia, la mayor empresa de acero del mundo. A partir de 1890, los grandes trust empezaron a fusionarse en prácticamente todos los sectores de la economía y muchos de ellos controlaban más del 70 por ciento del mercado en su sector. Estos incluían varios nombres muy conocidos, como Du Pont, Eastman Kodak e International Harvester. Históricamente, como mínimo la parte norte y el Medio Oeste de Estados Unidos tenían mercados relativamente competitivos y habían sido más igualitarios que otras partes del país, sobre todo el Sur. Sin embargo, durante este período, la competencia dio paso al monopolio, y la desigualdad respecto a la riqueza aumentó rápidamente.

El sistema político pluralista estadounidense ya había conferido poder a un amplio segmento de la sociedad que podía alzarse contra aquellas usurpaciones. Aquellos que fueron víctimas de las prácticas monopolistas de los barones ladrones, o que se opusieron al dominio sin escrúpulos de sus industrias, empezaron a organizarse contra ellos. Formaron el movimiento populista y, posteriormente, el progresista.

El movimiento populista apareció a partir de una crisis agrícola prolongada que afectó al Medio Oeste entre 1865 y 1870. El National Grange of the Order of Patrons of Husbandry, conocido como los Grangers, fue fundado en 1867 y empezó a movilizar a los agricultores contra prácticas empresariales injustas y discriminatorias. En 1873 y 1874, los Grangers se hicieron con el control de once legislaturas de estados del Medio Oeste y el descontento rural culminó en la formación del People’s Party en 1892, que consiguió el 8, 5 por ciento del voto popular en las elecciones presidenciales de 1892. En las dos elecciones siguientes, los populistas cayeron tras las dos campañas sin éxito del demócrata William Jennings Bryan, quien había hecho suyos muchos de los problemas de los agricultores. La oposición de las bases a la expansión de los trust se había organizado en aquel momento para contrarrestar la influencia que Rockefeller y otros barones ladrones ejercían sobre la política nacional.

Poco a poco, aquellos movimientos políticos empezaron a tener un impacto en las actitudes políticas y, posteriormente, en la legislación, sobre todo respecto al papel del Estado en la regulación de los monopolios. La primera ley importante fue la Ley de Comercio Interestatal de 1887, que creó la Comisión de Comercio Interestatal y comenzó el desarrollo de la regulación federal de la industria. Esto fue seguido rápidamente por la Ley Antitrust Sherman de 1890. Esta ley, que todavía es una parte principal de la regulación antitrust de Estados Unidos, se convertiría en la base de los ataques a los trust de los barones ladrones. La acción principal contra los trust llegó tras las elecciones de los presidentes comprometidos con la reforma y con la limitación del poder de los barones ladrones: Theodore Roosevelt, 1901-1909; William Taft, 1909-1913, y Woodrow Wilson, 1913-1921.

Una fuerza política clave tras el antitrust y el movimiento para imponer una regulación federal a la industria fue, de nuevo, el voto de los agricultores. Los intentos iniciales por parte de algunos estados, entre 1870 y 1880, para regular el ferrocarril procedieron de las organizaciones agrícolas. De hecho, casi todas las cincuenta y nueve peticiones relativas a los trust enviadas al Congreso de Estados Unidos antes de la promulgación de la Ley Sherman procedían de estados agrícolas y de organizaciones como la Farmers’ Union, Farmers’ Alliance, Farmers’ Mutual Benefit Association y la Patrons of Animal Husbandry. Los agricultores encontraron un interés colectivo en oponerse a las prácticas monopolistas de la industria.

De las cenizas de los populistas, que se redujeron seriamente tras apoyar a los demócratas, llegaron los progresistas, un movimiento de reforma heterogéneo preocupado por muchas de las mismas cuestiones. El movimiento progresista inicialmente cobró forma en la figura de Teddy Roosevelt, el vicepresidente de William McKinley que asumió la presidencia tras el asesinato de éste en 1901. Antes de ocupar el cargo, Roosevelt había sido un gobernador inflexible en Nueva York y se había esforzado por eliminar la corrupción política y el clientelismo. En su primer discurso en el Congreso, Roosevelt dirigió su atención a los trust. Defendió que la prosperidad de Estados Unidos se basaba en la economía de mercado y el ingenio de los hombres de negocios, pero, al mismo tiempo, afirmó:

Existen males graves y reales [y] una convicción generalizada en la mente de los estadounidenses de que las grandes corporaciones conocidas como trust tienen rasgos y tendencias perjudiciales para el bienestar general. Esto no surge de ningún espíritu de envidia o falta de caridad, ni de la falta de orgullo por los grandes logros industriales que han situado a este país a la cabeza de las naciones que luchan por la supremacía comercial. No descansa en la falta de una apreciación inteligente de la necesidad de cumplir con condiciones cambiantes y cambiadas de comercio con métodos nuevos, ni en la ignorancia del hecho de que la combinación de capital en el esfuerzo por cumplir grandes cosas sea necesaria cuando el progreso del mundo exija que se hagan grandes cosas. Se basa en la convicción sincera de que la combinación y la concentración no se deberían prohibir, sino ser supervisadas y controladas dentro de límites razonables; y, en mi opinión, esta convicción es correcta.

Continuó: «Debería ser el objetivo de los que buscan la mejora social salvar tanto al mundo de los negocios de los delitos de astucia como a toda la entidad política de los delitos violentos». Su conclusión fue:

En interés de toda la población, la nación debería, sin interferir con el poder de los estados en el asunto en sí, asumir también el poder de supervisión y regulación sobre todas las corporaciones que hacen negocios interestatales. Esto es especialmente cierto en los casos en que la corporación obtiene parte de su riqueza de la existencia de algún elemento o tendencia monopolista en su negocio.

Roosevelt propuso que el Congreso estableciera un organismo federal con poder para investigar los asuntos de las grandes corporaciones y, si era necesario, que se pudiera utilizar una enmienda constitucional para crearlo. En 1902, Roosevelt había utilizado la Ley Sherman para deshacer la Northern Securities Company, lo que afectó a los intereses de J. P. Morgan, y las demandas posteriores presentadas contra Du Pont, la American Tobacco Company y la Standard Oil Company. Roosevelt reforzó la Ley de Comercio Interestatal con la Ley Hepburn de 1906, que aumentó los poderes de la Comisión de Comercio Interestatal, sobre todo al permitirle inspeccionar las cuentas financieras de los ferrocarriles y ampliar su autoridad a nuevos ámbitos. El sucesor de Roosevelt, William Taft, procesó a varios trust incluso más asiduamente. El punto culminante fue la desintegración de la Standard Oil Company en 1911. Taft también promovió otras reformas importantes, como la introducción de un impuesto sobre la renta federal, que llegó con la ratificación de la Decimosexta Enmienda en 1913.

El apogeo de las reformas progresistas llegó con la elección de Woodrow Wilson en 1912. Wilson escribió en su libro de 1913, The New Freedom: «Si el monopolio persiste, siempre querrá sentarse en el timón del gobierno. No espero ver que el monopolio se limite a sí mismo. Si hay hombres en este país lo suficientemente grandes para poseer el gobierno de Estados Unidos, lo van a poseer».

Wilson trabajó para aprobar la Ley Antitrust Clayton en 1914, que reforzaba la Ley Sherman, y creó la Comisión de Comercio Federal, que obligó a cumplir la Ley Clayton. Además, bajo el impulso de la investigación del Comité Pujo, dirigida por el miembro del Congreso de Luisiana Arsene Pujo, sobre el money trust, la expansión del monopolio en la industria financiera, Wilson pasó a aumentar la regulación del sector financiero. En 1913, creó el Consejo de la Reserva Federal, que regularía las actividades monopolistas del sector financiero.

La aparición de los barones ladrones y sus trust de monopolio a finales del siglo XIX y principios del XX subraya que, como ya recalcamos en el capítulo 3, la presencia de mercados no es en sí misma una garantía de instituciones inclusivas. Los mercados pueden estar dominados por unas cuantas empresas que cobran precios desorbitados y bloquean la entrada de nuevas tecnologías y rivales más eficientes. Si se permite que los mercados actúen como quieran, existe la posibilidad de que dejen de ser inclusivos y que cada vez estén más dominados por los que tienen el poder económico y político. Las instituciones económicas inclusivas exigen no solamente mercados, sino mercados inclusivos que creen unas reglas de juego más equitativas y oportunidades económicas para la mayoría de la gente. El monopolio generalizado, respaldado por el poder político de la élite, contradice esta posibilidad. Sin embargo, la reacción a los trust de monopolio también ilustra que, cuando las instituciones políticas son inclusivas, crean una fuerza que contrarresta los movimientos que se alejan de los mercados inclusivos. Es el círculo virtuoso en acción. Las instituciones económicas inclusivas proporcionan las bases para que florezcan las instituciones políticas inclusivas, y las instituciones políticas inclusivas restringen las desviaciones que se apartan de las instituciones económicas inclusivas. La destrucción de los trust en Estados Unidos (capítulo 1), a diferencia de lo que vimos en el caso de México, ilustra esta faceta del círculo virtuoso. En México no existe ningún organismo político que limite el monopolio de Carlos Slim, en cambio las leyes Sherman y Clayton se han utilizado repetidamente en Estados Unidos durante el último siglo para limitar trust, monopolios y cárteles, y garantizar que los mercados continúen siendo inclusivos.

La experiencia estadounidense en la primera mitad del siglo XX también hace hincapié en el importante papel de los medios de comunicación libres para investir de poder a segmentos amplios de la sociedad. En consecuencia, dichos medios son cruciales también para el círculo virtuoso. En 1906, Roosevelt acuñó el término muckraker, basado en un personaje literario de la obra El progreso del peregrino, de Bunyan, para describir lo que consideraba periodismo intrusivo. El término cuajó y llegó a simbolizar a los periodistas que exponían, de forma intrusiva, pero también efectiva, los excesos de los barones ladrones y la corrupción en la política local y federal. Quizá el muckraker más famoso fuera Ida Tarbell, cuyo libro de 1904, History of the Standard Oil Company, tuvo un papel clave para que la opinión pública se pusiera en contra de Rockefeller y sus intereses empresariales, lo que culminó en la desintegración de la Standard Oil en 1911. Otro muckraker clave fue el abogado y autor Louis Brandeis, que posteriormente sería nombrado juez del Tribunal Supremo por el presidente Wilson. Brandeis esbozó una serie de escándalos financieros en su libro El dinero de los demás y cómo lo utilizan los banqueros, y fue muy influyente en el Comité Pujo. El magnate de la prensa William Randolph Hearst también tuvo un papel destacado como muckraker. En 1906, publicó en su revista The Cosmopolitan «La traición del Senado», una serie de artículos por entregas de David Graham Phillips que impulsó la campaña para introducir elecciones directas para el Senado, otra reforma progresista clave que se llevó a cabo con la promulgación de la Decimoséptima Enmienda a la Constitución de Estados Unidos en 1913.

Los muckrakers fueron cruciales para inducir a los políticos a tomar acciones contra los trust. Los barones ladrones odiaban a los muckrakers, pero las instituciones políticas de Estados Unidos hicieron imposible que los eliminaran y los silenciaran. Las instituciones políticas inclusivas permiten que florezcan medios de comunicación libres, y dichos medios, a su vez, hacen que sea más probable que las amenazas contra instituciones políticas y económicas inclusivas sean ampliamente conocidas y resistidas. En cambio, esa libertad es imposible bajo instituciones políticas extractivas, el absolutismo o la dictadura, lo que ayuda a los regímenes extractivos a impedir incluso la formación de una oposición seria. La información que proporcionaban los medios de comunicación libres evidentemente fue clave durante la primera mitad del siglo XX en Estados Unidos. Sin esta información, la ciudadanía estadounidense no habría conocido el verdadero alcance del poder y los abusos de los barones ladrones ni se habría movilizado contra sus trust.

La designación tendenciosa de miembros afines en el Tribunal.

Franklin D. Roosevelt, el candidato del Partido Demócrata y primo de Teddy Roosevelt, fue elegido presidente en 1932 en plena Gran Depresión. Llegó al poder con un mandato popular para implantar un conjunto ambicioso de políticas para combatir la crisis. En el momento de su investidura a principios de 1933, una cuarta parte de la mano de obra estaba desempleada, y muchas personas habían caído en la pobreza. La producción industrial se había reducido a la mitad desde la Gran Depresión en 1929, y la inversión se había hundido. Las políticas que Roosevelt propuso para contrarrestar esta situación recibieron el nombre de New Deal. Roosevelt había obtenido una victoria sólida, con el 57 por ciento del voto popular, y el Partido Demócrata tenía mayorías tanto en el Congreso como en el Senado, suficiente para aprobar la legislación del New Deal. Sin embargo, parte de estas leyes provocaron problemas constitucionales y acabaron en el Tribunal Supremo, donde el mandato electoral de Roosevelt tenía mucha menos influencia.

Uno de los pilares clave del NEW DEAL fue la Ley de recuperación industrial Nacional. El título I se centraba en la recuperación industrial. El presidente Roosevelt y su equipo pensaban que restringir la competencia industrial, dando a los trabajadores mayores derechos para formar sindicatos, y regular las condiciones laborales era crucial para la recuperación. El título II establecía la administración de obra pública, cuyos proyectos de infraestructura incluían obras emblemáticas como la estación de ferrocarril de la Thirtieth Street de Filadelfia, el puente de Triborough, la presa del Grand Coulee y la gran autopista que conectaba Cayo Hueso (Florida) con la Península. El presidente Roosevelt convirtió el proyecto de ley en ley mediante su firma el 16 de junio de 1933 y la Ley de Recuperación Industrial Nacional fue puesta en marcha. No obstante, pronto se enfrentó a problemas en los tribunales. El 27 de mayo de 1935, el Tribunal Supremo decidió por unanimidad que el título I de la ley era inconstitucional. Su veredicto apuntaba solemnemente: «Unas condiciones extraordinarias pueden exigir remedios extraordinarios. Pero [...] las condiciones extraordinarias no crean ni amplían el poder constitucional».

Antes de que llegara el fallo del Tribunal, Roosevelt había avanzado un paso más de su programa y había firmado la Ley de Seguridad Social, que introdujo el moderno Estado del bienestar en Estados Unidos: pensiones de jubilación, subsidio de desempleo, ayuda a familias con hijos dependientes, cierta asistencia sanitaria pública y subsidios por incapacidad. También firmó la Ley de Relaciones Laborales Nacional, que reforzó aún más los derechos de los trabajadores para organizar sindicatos, realizar negociaciones colectivas y hacer huelgas contra sus empleadores. Estas medidas también se enfrentaron a problemas en el Tribunal Supremo. Mientras estas medidas se abrían camino a través del poder judicial, Roosevelt fue reelegido en 1936 con un apoyo decidido, el 61 por ciento del voto popular.

Con su popularidad en máximos históricos, Roosevelt no tenía intención de dejar que el Tribunal Supremo hiciera descarrilar ningún punto más de su programa político. Presentó sus planes en uno de sus habituales discursos informales conocidos como «charlas junto a la chimenea», que fue retransmitido en directo por la radio el 9 de marzo de 1937. Empezó señalando que en su primer mandato ciertas políticas muy necesarias habían conseguido ser autorizadas por el Tribunal Supremo por un estrecho margen. Y seguía así:

Me acuerdo de aquella tarde de marzo, hace cuatro años, cuando hice mi primer informe radiofónico para vosotros. Estábamos entonces sumidos en la gran crisis bancaria. Poco después, con la autoridad del Congreso, pedimos que la nación entregara todo el oro que estuviera en manos privadas, dólar a dólar, al gobierno de Estados Unidos. La recuperación actual prueba lo acertada que fue aquella política. Sin embargo, cuando, casi dos años después, llegó ante el Tribunal Supremo, su constitucionalidad solamente fue defendida por cinco votos a favor y cuatro en contra. El cambio de un voto habría instaurado el caos sin esperanza en los asuntos de esta gran nación. De hecho, cuatro jueces dictaminaron que el derecho en un contrato privado de reclamar una deuda que fuera equivalente a un ojo de la cara era más sagrado que los objetivos principales de la Constitución de establecer una nación duradera.

Por supuesto, este riesgo no debía volverse a correr. Roosevelt continuaba:

El jueves pasado, describí la forma de gobierno estadounidense como un equipo de tres caballos proporcionados por la Constitución al pueblo estadounidense para que puedan arar su campo. Evidentemente, los tres caballos son las tres ramas del gobierno: el Congreso, el ejecutivo y los tribunales. Dos de los caballos, el Congreso y el ejecutivo, tiran al unísono, pero el tercero, no.

Roosevelt señaló entonces que la Constitución de Estados Unidos, de hecho, no había otorgado al Tribunal Supremo el derecho a cuestionar la constitucionalidad de la legislación, sino que éste había asumido ese papel en 1803. En aquel momento, el juez Bushrod Washington había estipulado que el Tribunal Supremo debería «presumir a favor de la validez [de una ley] hasta que su violación de la Constitución de Estados Unidos se haya probado más allá de cualquier duda razonable». Después, Roosevelt hizo esta acusación:

«En los cuatro últimos años, la regla básica de dar a los estatutos el beneficio de toda duda razonable ha sido abandonada. El Tribunal no ha estado actuando como cuerpo judicial, sino como cuerpo legislativo».

Roosevelt afirmó que tenía un mandato electoral para cambiar aquella situación y que «después de considerar qué reforma proponer, el único método que era claramente constitucional... era inyectar sangre nueva a todos los tribunales». También argumentó que los jueces del Tribunal Supremo estaban sobrecargados de trabajo y que dicha carga era excesiva para los jueces de más edad (que resultaban ser los que echaban abajo su legislación). Entonces, propuso que todos los jueces se tuvieran que retirar obligatoriamente a la edad de setenta años y que a él le dieran permiso para nombrar seis jueces nuevos. Este plan, que Roosevelt presentó como el proyecto de ley de reorganización del poder judicial, habría bastado para eliminar a los jueces que habían sido nombrados anteriormente por administraciones más conservadoras y que se habían opuesto más enérgicamente al New Deal.

Aunque Roosevelt intentó hábilmente ganar apoyo popular para la medida, las encuestas de opinión sugerían que solamente alrededor del 40 por ciento de la población estaba a favor del plan. Louis Brandeis era entonces juez del Tribunal Supremo. A pesar de que Brandeis simpatizaba con buena parte de la legislación de Roosevelt, habló en contra de los intentos del presidente de erosionar el poder del Tribunal Supremo y de sus alegaciones de que los jueces estaban sobrecargados de trabajo. El Partido Demócrata de Roosevelt había tenido amplias mayorías en ambas cámaras del Congreso. Sin embargo, la Cámara de Representantes de alguna manera se negó a tratar el proyecto de ley de Roosevelt. Y entonces lo intentó con el Senado. El proyecto de ley se envió al Comité de Asuntos Judiciales del Senado, que celebraba entonces reuniones altamente contenciosas, solicitando varias opiniones sobre el proyecto de ley. Finalmente, lo volvieron a enviar al Senado con un informe negativo, argumentando que el proyecto de ley era un «abandono innecesario, vano y totalmente peligroso del principio constitucional [...] sin precedentes ni justificación». Con setenta votos a favor y veinte en contra, el Senado decidió devolverlo a un comité para que se volviera a redactar. Todos los elementos de «designación tendenciosa de miembros afines» quedaron fuera. Roosevelt sería incapaz de eliminar las restricciones que imponía a su poder el Tribunal Supremo. Aunque el poder de Roosevelt estuviera limitado, hubo acuerdos, y el Tribunal consideró constitucionales las leyes de Seguridad Social y de Relaciones Laborales Nacionales.

Más importante que el destino de aquellas dos leyes fue la lección general de aquel episodio. Las instituciones políticas inclusivas no solamente comprueban las grandes desviaciones de las instituciones económicas inclusivas, sino que también se resisten a los intentos de socavar su propia continuación. El interés inmediato del Congreso demócrata y el Senado era designar tendenciosamente a miembros afines en el Tribunal y garantizar que toda la legislación del New Deal sobreviviera. Sin embargo, de la misma forma que las élites políticas británicas de principios del siglo XVIII comprendieron que suspender el Estado de derecho pondría en peligro los beneficios que habían arrancado a la monarquía, los congresistas y los senadores comprendieron que, si el presidente podía someter la independencia del poder judicial, entonces se reduciría el equilibrio de poder en el sistema que los protegía del presidente y garantizaba la continuidad de instituciones políticas pluralistas.

Quizá Roosevelt habría decidido más adelante que obtener mayorías legislativas implicaba demasiado compromiso y tiempo y que, en vez de eso, gobernaría por decreto, reduciendo totalmente el pluralismo y el sistema político estadounidense. Sin duda, el Congreso no lo habría aprobado, pero entonces Roosevelt podría haber apelado a la nación, afirmando que el Congreso impedía aplicar las medidas necesarias para luchar contra la Depresión. Podría haber utilizado la policía para cerrar el Congreso. ¿Suena descabellado? Esto es exactamente lo que ocurrió en Perú y Venezuela en la década de los noventa. Los presidentes Fujimori y Chávez apelaron a su mandato popular para cerrar unos congresos poco cooperativos y, posteriormente, volver a redactar sus Constituciones para reforzar ampliamente los poderes del presidente. El temor a esta cuesta resbaladiza por parte de quienes compartían el poder bajo instituciones políticas pluralistas es exactamente lo que hizo que Walpole no amañara los tribunales británicos en la década de 1720 y lo que provocó que el Congreso estadounidense no apoyara el plan de designación tendenciosa de miembros afines de Roosevelt. El presidente había topado con el poder de los círculos virtuosos.

No obstante, esta lógica no siempre funciona, sobre todo en sociedades que pueden tener algunos rasgos inclusivos pero que son ampliamente extractivas. Ya hemos visto estas dinámicas en Roma y Venecia. Otro ejemplo es la comparación del intento frustrado de Roosevelt de designar tendenciosamente a miembros afines en el Tribunal con acciones similares en Argentina, donde hubo luchas cruciales como ésta en el contexto de instituciones políticas y económicas predominantemente extractivas.

La Constitución argentina de 1853 creó un Tribunal Supremo con derechos similares a los del Tribunal Supremo estadounidense. Una decisión de 1887 permitía al Tribunal argentino asumir el mismo papel que el Tribunal Supremo de Estados Unidos a la hora de decidir si una ley específica era constitucional. En teoría, el Tribunal Supremo podría haber desarrollado uno de los elementos importantes de las instituciones políticas inclusivas en Argentina, pero el resto del sistema político y económico continuó siendo altamente extractivo y, en Argentina, no había ni pluralismo ni cesión de poderes a amplios segmentos de la sociedad. Como en Estados Unidos, el papel constitucional del Tribunal Supremo también sería cuestionado en Argentina. En 1946, Juan Domingo Perón fue elegido democráticamente presidente de Argentina. Había sido coronel y adquirió relevancia nacional tras un golpe militar en 1943 que le había nombrado ministro de Trabajo. En este puesto, construyó una coalición política con los sindicatos y el movimiento de los trabajadores que sería crucial para su candidatura presidencial.

Poco después de la victoria de Perón, sus partidarios en la Cámara de Diputados propusieron la destitución de cuatro de los cinco miembros del Tribunal. Los cargos presentados contra el Tribunal eran varios. Uno era aceptar inconstitucionalmente la legalidad de dos regímenes militares en 1930 y 1943 (lo que era bastante irónico, ya que Perón había tenido un papel clave en el segundo golpe). Otro se centraba en la legislación que el Tribunal había invalidado, igual que su homólogo estadounidense. Justo antes de la elección de Perón como presidente, el Tribunal había adoptado una decisión que afirmaba que el comité de relaciones Laborales Nacional de Perón era inconstitucional. Igual que Roosevelt había criticado mucho al Tribunal Supremo en su campaña de reelección de 1936, Perón hizo lo mismo en su campaña de 1946. Nueve meses después de iniciar el proceso de destitución, la Cámara de Diputados destituyó a tres de los jueces, el cuarto ya había dimitido. El Senado aprobó la moción. Perón nombró entonces a cuatro jueces nuevos. El debilitamiento del Tribunal sin duda tuvo como efecto liberar a Perón de límites políticos. A partir de aquel momento, podía ejercer un poder ilimitado, de una forma muy parecida a los regímenes militares de Argentina antes y después de su presidencia. Sus jueces recién nombrados, por ejemplo, consideraron constitucional la condena de Ricardo Balbín, el líder del principal partido de la oposición, el Partido Radical, por faltar al respeto a Perón. Perón podía gobernar de facto como dictador.

Como Perón consiguió formar un tribunal afín a sus ideas, ha pasado a ser una costumbre que cada nuevo presidente argentino elija a sus propios jueces del Tribunal Supremo. De esta forma, se acabó con una institución política que podría haber impuesto ciertos límites al poder del ejecutivo. El régimen de Perón fue apartado del poder por otro golpe en 1955, tras el cual se produjo una larga secuencia de transiciones entre gobiernos militares y civiles, y ambos tipos de gobierno elegían a sus propios jueces. No obstante, elegir a los jueces del Tribunal Supremo en Argentina no era una actividad limitada a las transiciones entre gobiernos militares y civiles. En 1990, Argentina experimentó finalmente una transición entre gobiernos elegidos democráticamente, un gobierno democrático seguido por otro. De todas formas, en aquel momento, los gobiernos democráticos se comportaban de una forma parecida a los gobiernos militares en lo referente al Tribunal Supremo. El presidente entrante fue Carlos Saúl Menem del Partido Peronista. El Tribunal Supremo constituido había sido nombrado después de la transición a la democracia en 1983 por el presidente del Partido Radical, Raúl Alfonsín. Como se trataba de una transición democrática, no debería haber habido razones para que Menem nombrara su propio Tribunal. Sin embargo, en el período previo a la elección, ya había mostrado sus intenciones. Intentó animar (o incluso intimidar) a los miembros del Tribunal para que dimitieran. No paró de intentarlo, pero no lo consiguió. Fue célebre su ofrecimiento de una embajada al juez Carlos Fayt. Sin embargo, la oferta fue rechazada y Fayt le respondió enviándole un ejemplar de su libro Law and Ethics, con la nota: «Cuidado, yo escribí esto». Sin inmutarse, al cabo de tres meses de asumir el cargo, Menem envió una ley a la Cámara de Diputados proponiendo ampliar el Tribunal de cinco a nueve miembros. Uno de los argumentos fue el mismo que utilizó Roosevelt en 1937: el Tribunal tenía sobrecarga de trabajo. La ley fue aprobada rápidamente por el Senado y la Cámara, lo que permitió que Menem nombrara a cuatro jueces nuevos. Ya tenía su mayoría.

La victoria de Menem contra el Tribunal puso en marcha el tipo de dinámica de pendiente resbaladiza que mencionamos anteriormente. El siguiente paso fue volver a redactar la Constitución para eliminar el límite de mandatos y poder así presentarse a presidente de nuevo. Tras ser reelegido, Menem intentó modificar una vez más la Constitución, pero lo impidieron, no las instituciones políticas argentinas, sino facciones de su propio partido peronista, que se rebelaron contra su dominación personal.

Desde la independencia, Argentina ha sufrido la mayoría de los problemas institucionales que han asolado América Latina. Ha quedado atrapada en un círculo vicioso, no virtuoso. En consecuencia, los desarrollos positivos, como los primeros pasos hacia la creación de un Tribunal Supremo independiente, nunca se afianzaron. Con el pluralismo, ningún grupo quiere ni osa derrocar el poder de otro, por miedo a que su propio poder sea cuestionado posteriormente. Al mismo tiempo, la amplia distribución de poder hace que dicho derrocamiento sea difícil. Un Tribunal Supremo puede tener poder si recibe un apoyo significativo de segmentos amplios de la sociedad dispuestos a rechazar intentos de viciar la independencia del Tribunal. Eso es lo que ha sucedido en Estados Unidos, pero no en Argentina. Los legisladores argentinos estuvieron encantados de socavar el Tribunal aunque anticiparan que eso podía poner en peligro su propia posición. Una razón es que, con instituciones extractivas, hay mucho que ganar al derrocar al Tribunal Supremo, y los beneficios potenciales compensan los riesgos.

Retroalimentación positiva y círculos virtuosos.

Las instituciones políticas y económicas inclusivas no surgen por sí solas, sino que a menudo son resultado de un conflicto importante entre las élites que se resisten al crecimiento económico y al cambio político y las que desean limitar el poder económico y político de las élites existentes. Las instituciones inclusivas surgen durante las coyunturas críticas, como durante la Revolución gloriosa en Inglaterra o la fundación de la colonia Jamestown en Norteamérica, cuando una serie de factores debilitan el control de las élites que están en el poder, lo que hace que sus adversarios sean más fuertes, y crea incentivos para la formación de una sociedad pluralista. El resultado del conflicto político nunca es seguro, e incluso si, a posteriori, vemos que muchos acontecimientos históricos eran inevitables, el camino de la historia es circunstancial. De todas formas, una vez instauradas, las instituciones políticas y económicas inclusivas tienden a crear un círculo virtuoso, un proceso de retroalimentación positiva, lo que aumenta la probabilidad de que estas instituciones persistan e incluso se expandan.

El círculo virtuoso funciona a través de varios mecanismos. Primero, la lógica de las instituciones políticas pluralistas hace que la usurpación del poder por parte de un dictador, una facción del gobierno o incluso un presidente bienitencionado sea más difícil, como lo descubrió Franklin Roosevelt cuando intentó eliminar el control sobre su poder impuesto por el Tribunal Supremo, o sir Robert Walpole cuando intentó implantar la Ley negra de forma sumaria. En ambos casos, concentrar más el poder en manos de un individuo o un grupo reducido habría empezado a socavar las bases de las instituciones políticas pluralistas, y la verdadera medida del pluralismo es precisamente su capacidad para resistir a dichos intentos. El pluralismo también consagra la noción de Estado de derecho, el principio de que las leyes deben aplicarse a todos por igual, lo que naturalmente es imposible bajo una monarquía absolutista. Sin embargo, el Estado de derecho, a su vez, implica que las leyes no puedan ser utilizadas simplemente por parte de un grupo para usurpar los derechos de otro. Lo que es más, el principio del Estado de derecho abre la puerta a una mayor participación en el proceso político y a una mayor inclusividad, ya que introduce poderosamente la idea de que las personas deben ser iguales no solamente ante la ley, sino también ante el sistema político. Éste fue uno de los principios que hicieron difícil que el sistema político británico resistiera las demandas enérgicas para lograr una mayor democracia a lo largo de todo el siglo XIX, abriendo el camino a la extensión paulatina del derecho a voto a todos los adultos.

El segundo mecanismo, como hemos visto varias veces, es que las instituciones políticas inclusivas apoyan y son apoyadas por instituciones económicas inclusivas. Esto crea otro mecanismo del círculo virtuoso. Las instituciones económicas inclusivas eliminan las relaciones económicas extractivas más atroces, como la esclavitud y la servidumbre, reducen la importancia de los monopolios y crean una economía dinámica, todo lo cual reduce los beneficios económicos que uno puede garantizar, como mínimo, a corto plazo, usurpando el poder político. Como las instituciones económicas ya habían pasado a ser suficientemente inclusivas en Gran Bretaña en el siglo XVIII, la élite tenía menos que ganar aferrándose al poder y, de hecho, tenía mucho que perder utilizando la represión generalizada contra quienes demandaban una mayor democracia. Esta faceta del círculo virtuoso hizo que la marcha gradual de la democracia en la Gran Bretaña del siglo XIX fuera menos amenazadora para la élite y que, a la vez, tuviera más probabilidades de prosperar. En cambio, la situación era muy distinta en regímenes absolutistas como el Imperio austro-húngaro o el Imperio ruso. Allí, las instituciones económicas eran todavía altamente extractivas y, en consecuencia, las demandas de una mayor inclusión política más adelante en el siglo XIX serían reprimidas porque la élite tenía mucho que perder al compartir el poder.

Finalmente, las instituciones políticas inclusivas permiten que florezcan medios de comunicación libres, que a menudo proporcionan información y movilizan a la oposición frente a las amenazas contra las instituciones inclusivas, como sucedió durante el último cuarto del siglo XIX y el primero del siglo XX, cuando la dominación económica creciente de los barones ladrones amenazó la esencia de las instituciones económicas inclusivas en Estados Unidos.

Aunque el resultado de los conflictos siempre presentes continúe siendo circunstancial, a través de estos mecanismos el círculo virtuoso crea una tendencia potente para que las instituciones inclusivas persistan, resistan a los retos y se expandan tal y como sucedió en Gran Bretaña y Estados Unidos. Por desgracia, tal como veremos en el capítulo siguiente, las instituciones extractivas crean fuerzas igualmente fuertes para lograr persistir; es el proceso denominado círculo vicioso.