IV
Deuda ilegítima

PABLO MARTÍNEZ, IOLANDA FRESNILLO, INÉS MARCO y GEMMA TARAFA

El concepto de deuda ilegítima. Experiencias desde el Sur

Durante décadas, organizaciones de la sociedad civil han elaborado estrategias para abordar una salida social a la tiranía de la deuda, especialmente en países del Sur. En el marco de dichas estrategias, se ha llegado a la conclusión de que la cancelación de la deuda no solo tiene sentido como estrategia para liberar recursos para el gasto social, sino, sobre todo, por una cuestión de justicia. La deuda atenta contra el bienestar de la población y sirve a los intereses de unos pocos. En el corazón de esta injusticia encontramos el concepto de deuda ilegítima.

La definición de lo que constituye una deuda ilegítima es aún motivo de discusión entre organizaciones sociales y académicos. Incluso algunos gobiernos como el noruego o el ecuatoriano, e instituciones como la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) han trabajado sobre esta cuestión. Entre todos ellos se llega a una serie de definiciones no muy diferentes entre sí. Por ejemplo, la Comisión para la Auditoría Integral del Crédito Público de Ecuador (CAIC), que realizó una auditoria de la deuda ecuatoriana entre 2007 y 2008, argumenta que «la deuda ilegítima se expresa en aquellos créditos contraídos por el Estado bajo condiciones inaceptables y que han vulnerado los Derechos Económicos y Sociales, Culturales y Ambientales y han dado viabilidad al despojo o la apropiación/explotación indebida (vía privatización) de los recursos naturales».

El propio Observatorio de la Deuda en la Globalización (ODG), junto con la red ¿Quién debe a Quién?, han trabajado en una definición que considera ilegítima toda aquella deuda acumulada por préstamos que, directa o indirectamente, compromete la dignidad de los ciudadanos o pone en peligro la coexistencia pacífica entre los pueblos. Tal deuda se origina en acuerdos financieros que violan los derechos humanos y civiles reconocidos por los países en todo el mundo, o que ignoran las normas de las leyes internacionales que regulan las relaciones entre estados y entre pueblos.

Institucionalmente, tanto la UNCTAD como el BM publicaron en 2008 sendos informes sobre el concepto de deuda odiosa. A diferencia de la deuda ilegítima, la deuda odiosa es un concepto jurídico que surge en 1898 para caracterizar la deuda cubana contraída bajo el régimen colonial español. El jurista ruso Alexander Sack definió poco después la deuda odiosa como aquella que ha sido contraída: a) por un régimen despótico para consolidar su poder; b) en contra del interés de la ciudadanía y a favor del interés de las personas próximas al poder; y, c) con conocimiento por parte de los acreedores. Aunque lejos de las definiciones usadas por la sociedad civil, el debate sobre la deuda odiosa representa un paso importante hacia el reconocimiento del concepto de deuda ilegítima. El documento de la UNCTAD, «El concepto de Deuda Odiosa en la Ley Pública Internacional», ha llevado a la aprobación, en mayo de 2012, de los principios para la promoción del endeudamiento y el crédito soberanos responsables. Aunque nuevamente lejos de las expectativas de las organizaciones sociales, que en general reclaman principios obligatorios y más ambiciosos, la aprobación de estos principios supone un nuevo hito en la lucha por unas finanzas Norte–Sur más justas y que no generen sistemáticamente deudas ilegítimas.

Por su lado Cephas Lumina, el experto independiente de Naciones Unidas acerca de los efectos de la deuda externa sobre los derechos humanos, publicó en 2009 un informe en el que analizaba la cuestión de la deuda ilegítima y llamaba a la «realización de mucho trabajo para formular el concepto de deuda ilegítima como un término legal internacionalmente aceptado con criterios precisos». Lumina también presentó en 2012 los principios rectores sobre deuda externa y derechos humanos, que fueron aprobados por el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas.

La mayor parte del debate alrededor de la deuda ilegítima ha girado en torno a las bases legales de este concepto, pero a pesar de su importancia para su reconocimiento en los niveles institucionales, el concepto de deuda ilegítima no se puede restringir a las limitaciones de la jurisprudencia internacional. Si consideramos la legislación como un cuerpo en evolución, vemos cómo repetidamente se ha modificado respondiendo a las reivindicaciones sociales, como en el caso del derecho de voto para las mujeres o el derecho a una jornada laboral de ocho horas.

La (i)legitimidad es pues el escalón previo a la (i)legalidad en cuanto se toma conciencia de que ciertas situaciones, ciertos comportamientos o ciertas estructuras deben ser modificadas por su inmoralidad, arbitrariedad o parcialidad, o bien por ser abusivas, indeseables, perniciosas, injustificables o de naturaleza inconsistente; en resumen, porque son injustas. La ilegitimidad expresa el consenso generalizado sobre una realidad particular injusta. Nuestra principal referencia es por tanto la justicia, no la legalidad.

Propuesta de la PACD: ¿Cuándo una deuda es ilegítima?

Desde la Plataforma Auditoría Ciudadana de la Deuda (PACD) compartimos las principales ideas que se han generado especialmente desde los movimientos en contra de la deuda de los países del Sur, pero también somos conscientes de que el concepto de deuda ilegítima es un concepto evolutivo e ideológico, y muy dependiente del contexto y de la realidad a la que haga referencia. Por tanto, creemos que la definición de lo que es legítimo e ilegítimo debe hacerse acercándose lo más posible a las preocupaciones, la realidad y la sensibilidad de la población en un contexto económico determinado.

A continuación presentamos la definición del concepto deuda ilegítima construida desde la PACD. Aunque esta no pretende ser una definición completa y cerrada, nos gustaría que sirviera como punto de partida para generar un debate que incluya a más colectivos y que concluya con una definición de deuda ilegítima consensuada entre todas.

De los debates históricos recogemos la idea de fondo: que una deuda ilegítima es aquella contraída por un gobierno que no ha destinado los recursos generados al beneficio de la población. Las deudas de élite, que sirvieron para financiar infraestructuras innecesarias, pero que beneficiaron a las empresas constructoras y a los políticos de turno, son un ejemplo de ello. Por otro lado, deudas ilegítimas son todas aquellas que han propiciado violaciones de derechos humanos o impactos sobre la naturaleza. Por ejemplo, cuando los recursos que un Estado debe destinar al pago de la deuda impide que haga frente a las necesidades básicas de su población. A estas dos líneas básicas, desde la PACD, añadimos una tercera, relacionada con la política fiscal del Estado. En este sentido, consideramos deuda ilegítima aquella deuda derivada de una política fiscal regresiva o permisiva con el fraude fiscal, que reduce los ingresos del Estado.

En un análisis más detallado, clasificamos las diferentes fuentes de deuda ilegítima siguiendo una línea temporal. Así, podríamos tener en primer lugar aquellas deudas que fueron ilegítimas desde su mismo origen, a continuación aquellas que tienen ilegitimidad en el proceso de adquisición y, por último, aquellas que devinieron ilegítimas durante su ejecución.

Ilegitimidad en origen

En el caso de las deudas ilegítimas desde su origen, distinguimos dos grupos distintos. El primero, las deudas que se contrajeron debido a mecanismos que facilitaron el endeudamiento, especialmente a través de la reducción de ingresos fiscales. El caso del Estado español es paradigmático, ya que los ingresos fiscales provienen principalmente de las rentas del trabajo, y en cambio la fiscalidad es escasa en cuanto a las rentas del capital. Figuras como las SICAV, que permiten a los grandes capitales tributar al 1%, o la permisividad con las empresas multinacionales, que finalmente tributan alrededor de un 5% (en vez del 30% establecido), impiden que los ingresos sean mayores y, por lo tanto, fomentan que los gobiernos tengan que incurrir en deudas para financiar sus gastos. El fraude fiscal en el Estado español, calculado en torno a los 80.000 millones de euros anuales, junto con el desinterés de los gobiernos por acabar con este, tiene también un impacto negativo sobre las finanzas públicas. Otro de los mecanismos que han facilitado el endeudamiento son las privatizaciones, que han ofrecido al sector privado monopolios u oligopolios de interés estratégico, pero que también eliminaron una de las fuentes de ingresos estatales.

Aquí también debemos hacer referencia a las deudas contraídas bajo amenazas o bajo presión de instituciones no elegidas democráticamente, como puede ser la conjunción de la Comunidad Europea, el BCE y el FMI, y su imposición de medidas regresivas y antisociales. Al fin y al cabo, el «rescate bancario» no deja de ser un ejemplo de deuda contraída bajo coacción.

La segunda forma de generar deudas ilegítimas desde su origen tiene que ver con los gastos públicos que no responden a los intereses de la población. En este punto incluiríamos las deudas generadas para financiar proyectos que vulneran los derechos económicos, sociales y culturales, y las que generan directa o indirectamente desigualdad social, impactos medioambientales, o de género. Un ejemplo sería el gasto derivado de los 19 programas especiales de armamento (PEAs) que, según el Centro Delás, representan un 3% del PIB, es decir, 31.631,8 millones de euros. El presupuesto de los PEAs para 2012, que cubrirá tan solo los gastos administrativos, está dotado con 4,9 millones de euros. Además, una de las características habituales de los presupuestos para la compra de armamento es que suele ampliarse continuamente el límite del gasto presupuestado, lo que para el caso de los PEAs ha supuesto una desviación del 32% respecto al importe inicial. Estos programas generan déficit y se financian a través de la emisión de deuda.

Para el Estado español, y desde la crisis financiera de 2007, el ejemplo más notable de gastos que benefician a una élite en detrimento de la mayoría son los rescates financieros y las ayudas públicas a la banca. Según Carlos Sánchez Mato, hasta 2012 las ayudas públicas a la banca ascienden a 1,42 billones de euros. Éste es uno de los ejemplos más visibles y claros de deuda ilegítima en el Estado.

Ilegitimidad en proceso

Siguiendo con la línea temporal, nos encontramos con aquellas deudas cuya ilegitimidad proviene de su proceso de contratación. Aquí podemos encontrar diversas causas de ilegitimidad relativas al modo en que se produjo este endeudamiento como, por ejemplo, todas las deudas cuyos contratos contuvieran cláusulas abusivas (tales como intereses excesivamente elevados —usura— y que generaron el efecto «bola de nieve», en que el deudor se ve incapaz de hacer frente a los pagos si no es mediante otro préstamo) o ilegales (cuando las cláusulas vulneran directamente alguna de las leyes del país).

También debería considerarse ilegítima toda deuda contratada sin la debida transparencia, es decir, cuando se omitió a la población parte o la totalidad de la información relativa a su contratación o cuando, en el caso de que hubiera existido esta información inicialmente, no se pueda obtener en la actualidad.

Deberíamos incluir también en este apartado las deudas generadas por proyectos mal diseñados o programados, los famosos «elefantes blancos», las infraestructuras que cuestan mucho más dinero del presupuestado inicialmente y que no cumplen todas las especificaciones del proyecto, y que al fin y al cabo no han beneficiado a la población de un modo acorde al peso que suponen sobre las arcas públicas. La Ciudad de las Artes en Santiago de Compostela, la Ciudad de la Cultura en Valencia o el Aeropuerto de Castellón serían unos pocos de los muchos ejemplos de este tipo de proyectos.

Y por último, las deudas resultantes de gastos relacionados con irregularidades cometidas por la administración en la concesión de contratos, lo cual nos vuelve a remitir a las deudas de corrupción.

Ilegitimidad en la ejecución

Para finalizar, nos encontramos con aquellas deudas que resultan ilegítimas independientemente de su origen o del uso de los recursos generados. La Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados (1969) establece el denominado pacta sunt servanda, cuyo significado indica que lo pactado obliga, es decir, que deben cumplirse los contratos. Éste es un principio básico, pero que según la misma Convención puede incumplirse bajo ciertas circunstancias. En especial (a) cuando lo pactado está en oposición con una norma del derecho internacional, como la Declaración Universal de los Derechos Humanos, (b) cuando existe un Estado de Necesidad, o (c) cuando ha habido un cambio fundamental de las circunstancias, rebus sic stantibus.

Cuando un contrato de endeudamiento vulnera los Derechos Humanos, la protección de estos derechos está legalmente por encima del cumplimiento del contrato. Sucedería lo mismo en caso de Estado de Necesidad, cuando el pago de intereses se vuelve excesivo, e impide el gasto social de primera necesidad y causa el empobrecimiento de la población.

En el Estado español, los vínculos entre la socialización de las pérdidas del sector financiero y los recortes en las partidas destinadas al gasto social son evidentes, así como las vulneraciones de los derechos humanos derivadas de los recortes. La exclusión de algunas personas de la cobertura sanitaria básica, como las inmigrantes en situación irregular, son un claro ejemplo de ello. En este sentido, el pago de la deuda, independientemente de su origen o su contratación, supone una violación de los derechos humanos. También se da esta causa de ilegitimidad cuando el pago de la deuda supone un menoscabo de la soberanía de un pueblo, como podemos ver en el caso de España y su supeditación a los intereses de la UE.

Para el caso de un cambio fundamental de circunstancias podrían existir numerosas razones. Las presiones especulativas que sufren las deudas soberanas de los países de la periferia europea (Portugal, Grecia, España, Italia, Irlanda…), que hacen aumentar los intereses que estos países deben pagar para financiarse en los mercados, podrían considerarse un cambio fundamental de circunstancias. El mismo contexto económico de recesión económica, de aumento del desempleo y de mayores niveles de necesidad en el que nos encontramos desde los inicios de la crisis en 2008 constituiría un cambio fundamental de circunstancias.

Un concepto en evolución

Desde la PACD, en el marco de este proceso de auditoría ciudadana que hemos iniciado, solo hemos esbozado algunas ideas básicas de lo que puede constituir deuda ilegítima. Esperemos que estas ideas sirvan para alimentar un debate más en profundidad, durante el que colectivamente decidamos, a través de un proceso de auditoría ciudadana, lo que es justo o no pagar, y a partir del cual también empecemos a caminar hacia una sociedad mejor y más justa.