Deutschland und Österreich verbindet geschichtlich gesehen vieles. Auch ein gewisses Faible für die öffentliche Verwaltung, für Ordnung, feste Regeln – und Beamte, die dies alles durchsetzen. Nach Preußen wurden auch in der Habsburger Monarchie unter Kaiserin Maria Theresia und ihrem Sohn Joseph II. im 18. Jahrhundert umfassende Verwaltungsreformen eingeleitet. Anstelle des barocken Herrscherethos sollten mit einer Zentralverwaltung des Vielvölkerstaates die Bedürfnisse der Gesellschaft genau kontrolliert, geregelt und gelenkt werden. Joseph II. erließ 1783 den später spöttisch so genannten »Hirtenbrief«, in dem die Beamten zur vollen Hingabe an ihre Amtsaufgabe aufgefordert wurden. Absolutismus, Kameralismus und Josephinismus prägten die Bürokratie Altösterreichs. Sie war eine der ganz großen Bürokratien der damaligen Welt und hat Verwaltungsnormen geschaffen, die weit über den Zerfall des Alten Reiches hinaus erhalten blieben und zunehmend als ein Optimum übernationaler Verwaltung anerkannt wurden.[1] In einer solchen »beamtenhierarchischen Nation« (Heimito von Doderer) kam vor allem den höheren Beamten eine besondere Bedeutung zu. Franz Werfel spricht deshalb bei Österreich von einer »Republik der Mandarine«. Das spielt an auf die gelehrten Beamten im alten China, die eine traditionelle Elite waren. Sie haben ein bestimmtes Berufsethos vorgelebt und galten als Vorbilder.
Was immer die zahllosen Nationalitäten vom Kaiser in Wien trennte – das einheitliche Dienstrecht seiner Beamten hielt die Doppelmonarchie am Ende selbst dann noch etliche Zeit zusammen, als sie eigentlich schon politisch zu zerfallen drohte. Der einheitlichen Verwaltung fiel eine friedenserhaltende, zivilisatorische Bedeutung zu. Zugrunde liegt eine – im wahrsten Sinn des Wortes – »pragmatische« Politik. Unter »Pragmatisierung« versteht man in unserem Nachbarland bis heute die »Lebenszeit-Verbeamtung« eines Staatsdieners. Das Lebenszeit-Verbeamtungsprinzips soll aber – bis auf einige wenige Exekutivbeamte bei Polizei, Justiz, im österreichischen Bundesheer und in wenigen, ausgewählten Verwaltungspositionen – nach und nach verschwinden. Derzeit werde die Regelung »überschießend« angewendet, heißt es in einem aktuellen »Perspektivpapier« eines wissenschaftlichen Beirats für die österreichische Bundesregierung in Wien. Viele Staatsdiener, die früher mit einer sicheren Verbeamtung rechnen konnten, werden seit einigen Jahren nur noch in einem öffentlichen Vertragsverhältnis eingestellt. Der Beamtenstatus ist seit Jahren rückläufig. Nach den aktuellsten Zahlen aus dem Personaljahrbuch des Bundes aus dem Jahr 2010, das die Daten für Ende 2009 enthält, waren von knapp 133 000 österreichischen Bundesbediensteten 83 550 Beamte und 49 370 Vertragsbedienstete, die zumeist in ausgegliederten Institutionen ihre Arbeit versahen, wie zum Beispiel den im Jahr 2004 ausgegliederten Universitäten. Während die Beamten mit rund sechzig Prozent im Bundesdienst noch die Mehrheit stellen, sind sie in anderen Bereichen bereits in der Minderheit. Dies gilt beispielsweise für das österreichische Schulwesen. Bei den Bundeslehrern, also den Pädagogen an mittleren und höheren Schulen, sind nur noch 39 Prozent, nur vier von zehn Lehrern, Beamte. 61 Prozent sind aufgrund des Pragmatisierungsstopps in einem Vertragsverhältnis.
Österreich ist hier einen Schritt weiter gegangen als Deutschland. Die Not des Staatshaushalts hat das Land dabei relativ frühzeitig zu solchen Überlegungen gezwungen, denn es ist zwar kleiner als Bayern, aber von der Verwaltung her ein Riese, vor allem mit zahlreichen Doppelzuständigkeiten in der österreichischen Spielart des Föderalismus, wo Bund und Länder sowie Kommunen als nachgeordnete Gebietskörperschaften parallel tätig sind. In Wien gibt es ein eigenes »Ministerium für Frauenangelegenheiten und Öffentlichen Dienst«, quasi ein »Beamtenministerium«, geführt derzeit von der SPÖ-Ministerin Gabriele Heinisch-Hosek. Eine ihrer Hauptaufgaben war es – bis zum Sommer 2011 jedenfalls –, eine neue Dienstrechtsreform vorzubereiten, die die Besoldungsstruktur für Staatsdiener neu ordnen sollte. Denn Österreich gibt auch heute für seinen Öffentlichen Dienst immer noch sehr viel Geld aus. 12,7 Prozent aller Arbeitnehmer in Österreich sind dort beschäftigt. Ganze 18,8 Prozent der Ausgaben des Staates, das sind 25,8 Milliarden Euro, machten die Kosten für ihre Gehälter im Jahr 2008 aus. Keine andere Berufsgruppe hat in den vergangenen zehn Jahren auch nur annähernd solche Lohnerhöhungen für sich herausholen können wie die unkündbaren Staatsdiener der Republik. Das stellt nicht nur die »Statistik Austria«, das ehemalige Österreichische Statistische Zentralamt, in seinen Veröffentlichungen fest, sondern auch der österreichische Rechnungshof in seinem »Einkommensbericht 2010«. Während die Bruttogehälter normaler Arbeitnehmer von 1998 bis 2009 inflationsbereinigt um 3,5 Prozent stiegen, wuchsen die Löhne für die Beamten im selben Zeitraum um 26 Prozent. Die »pragmatisierten« Staatsbediensteten brachten es im Jahr 2009 auf ein Durchschnittsgehalt von 51 228 Euro brutto im Jahr. Angestellte schafften im Schnitt 34 146 Euro brutto, Arbeiter gerade einmal 18 318 Euro. Auch die Beamtenpension ist mit durchschnittlich mehr als 34 000 Euro pro Jahr deutlich höher als jene der ASVG-Versicherten (der gesetzlich nach dem »Allgemeinen Sozialversicherungsgesetz« Versicherten) mit durchschnittlich 19 600 Euro.
Das »Institut für Höhere Studien« (IHS) in Klagenfurt, Kärnten, hat im Juni 2010 eine Studie vorgelegt, die zeigt, was dadurch auf den österreichischen Staat in den nächsten Jahren finanziell zukommt.[2] Passiert nichts, werden die Ausgaben für Gehälter und Pensionen der Beamten bis 2013 um weitere fünf auf 30,3 Milliarden steigen. Peter Haubner, Generalsekretär des Österreichischen Wirtschaftsbundes, der Interessenvertretung von Selbstständigen und führenden Wirtschaftskräften, ist davon überzeugt, dass zur Konsolidierung »ein Beitrag der Beamten, die mit einer Arbeitsplatzsicherheit rechnen können, auf jeden Fall gerechtfertigt« ist. Der Autor der IHS-Studie, Hans-Joachim Bodenhöfer, wunderte sich über »die Zaghaftigkeit der Politiker bei Reformen«, obwohl eine Dienstrechtsreform längst überfällig sei. Denn die Entlohnung der Beamten und Vertragsbediensteten (= Öffentlichen Angestellten) sei nicht nur hoch, sondern auch nicht leistungsfreundlich. Ein Entlohnungssystem mit flacherer Gehaltskurve und variabel vergebenen Leistungsprämien könne, so Bodenhöfer, weitaus mehr für eine effizientere und raschere Verwaltung sorgen. Ein weiterer Personalabbau wäre ebenfalls möglich; und zwei Prozent weniger Beamte würden im Jahr rund 520 Millionen Euro weniger an Gehaltsausgaben bringen. Bis 2013 würde sich sogar ein Sparpotenzial von insgesamt drei Milliarden anhäufen.[3] Eine einmalige Nulllohnrunde für Staatsdiener brächte bereits 560 Millionen Euro. Und eine Gehaltskürzung von einem Prozent – also weniger Zulagen – würde innerhalb von drei Jahren 1,5 Milliarden Euro weniger an staatlichen Ausgaben bringen. Eine Variante zur Budgetkonsolidierung sei, »dass den Bediensteten im Sektor Staat, wie im Fall der von der Schuldenkrise besonders betroffenen Staaten (Griechenland, Spanien, Portugal etc.), auch Gehaltskürzungen zugemutet werden«.[4] Betroffen wären etwa Zulagen oder andere flexible Gehaltsbestandteile.
Vor dem großen revolutionären Wurf brauchen sich Österreichs Staatsdiener im Moment aber dennoch nicht zu fürchten. Für die nächsten ein, zwei Jahre wird es erst einmal nichts mit einer grundlegenden Dienstrechtsreform. Dies gab Beamtenministerin Gabriele Heinisch-Hosek im Sommer 2011 bekannt. Ihre Begründung: Höhere Einstiegsgehälter bei später abgeflachten Einkommenskurven würden den österreichischen Staat zu Beginn jährlich 200 bis 250 Millionen Euro mehr kosten – und diese seien im Finanzrahmen des Bundes nicht vorgesehen. Österreichs Beamte können sich – solange es sie noch gibt – weiterhin über ihr gutes Gehalt und vor allem ihren »Ruhegenuss« freuen. So heißt das Ruhegehalt von Beamten in Österreich. Als Pension wird dort das bezeichnet, was wir Rente nennen, und als Rente die Leistungen aus einer gesetzlichen Unfallversicherung bezeichnet. Der »Ruhegenuss« wird von den ehemaligen Dienstbehörden geleistet. Eine eigene Pensionsversicherung für Beamte gibt es in Österreich nicht. Die Beamten leisten zwar einen eigenen Pensionsbeitrag, der in den neunziger Jahren im Sinne der Angleichung von Beamten und Angestellten auf 12,55 Prozent angehoben wurde. Der Betrag wird aber an keine Kasse gezahlt, sondern von der Dienststelle einbehalten. Berechnet wird das Beamtenruhegehalt nach dem Durchschnitt der besten zwölf Einkommensmonate. Auf dieser Basis erhalten Beamte in Österreich fast hundert Prozent ihres Aktivbezuges. Die mittlere Beamtenpension liegt bei 2525 Euro.
Von ihrem »Ruhegenuss« machen die Beamten in unserem Nachbarland, so früh es eben geht, eifrig Gebrauch. Die österreichische Version der Frühverrentung ist die sogenannte »Hacklerregelung«, die Menschen mit vielen Versicherungsjahren (45 bei Männern, vierzig bei Frauen) in der Regel die volle Pension schon mit sechzig (Männer) oder 55 (Frauen) erlaubt. Beamte zählen auch in Österreich zu den größten Profiteuren dieser »Hacklerregelung«. Wie eine Erhebung des Rechnungshofs ergeben hat, ging im Jahr 2009 jeder zweite Beamte als »Hackler« in die Pension. Die Mehrkosten für die Pensionierungen der Jahre 2011 bis 2013 schätzt der Rechnungshof auf 840 Mio. Euro, bezogen auf die gesamte Pensionsdauer der Betroffenen. Die »Hacklerpension« soll nun unter dem Druck leerer Kassen langsam auslaufen. Ab 2013 soll für Männer künftig in Halbjahresschritten das Eintrittsalter für Pensionen auf 62 und für Frauen auf 57 steigen.
Die Länder, die Nationalbank und vor allem die österreichische Bundesbahn ÖBB sollen ebenfalls die Reformen vollziehen, die vom Rechnungshof empfohlen werden. Wie in Deutschland gibt es auch in Österreich »Firmenbeamte«, die den Steuerzahler teuer zu stehen kommen. Sie sind ein Erbe aus der Zeit, als ÖBB, Post oder Telekom Austria noch direkt Ministerien unterstellt waren. Inzwischen notieren jedoch zumindest Post und Telekom an der Börse. Dennoch sind 55 000 der etwa 81 000 aktiven inländischen Mitarbeiter der drei Konzerne »definitiv« gestellt – verbeamtet auf Lebenszeit. Den höchsten Anteil hat dabei die Bahn. Zwei von drei Eisenbahnern können sich über einen besonderen Kündigungsschutz freuen. Bis zu 45 Monatsgehälter konnten Mitarbeiter in der Vergangenheit bekommen, wenn sie ihren Posten freiwillig räumten. Andernfalls müssen für sie neue Jobs gefunden werden bzw. sie werden in »Karrierezentren« zusammengefasst oder nach Hause geschickt und zur Untätigkeit verdonnert. Vor drei Jahren sorgte ein Vorschlag, wie die Telekom Beamte loswerden möchte, für Aufregung. Man solle sie einfach so lange zu Hause sitzen lassen, bis sie freiwillig aus dem Unternehmen flüchten, wurde ein Mitglied aus dem Vorstand in einem Zeitungsartikel zitiert.[5] Bis zum Jahr 2045 wird es dauern, bis in Österreich der letzte pragmatisierte Beamte bei ÖBB, Telekom oder Post in Pension geht. Für eine Lösung des Problems bräuchte es aber – angesichts des Widerstands der Beamtenvertreter – einen politischen Kraftakt. Und der ist auch im großkoalitionären Österreich nicht so einfach zu bewerkstelligen gegen den Widerstand der Beamtenvertreter. Fritz Neugebauer, der Chef der ÖVP-Beamtengewerkschaft, hat der Regierung mit einer Verfassungsklage wegen eine Verlängerung der Lebensarbeitszeit für Beamte gedroht.
Die verschobene Dienstrechtsreform wird aber auch in Österreich massiv kritisiert. Vor allem von jüngeren Politikern. Die Junge ÖVP (JVP) schäumt wegen des Rückziehers von Beamtenministerin Gabriele Heinisch-Hosek. »Wir sind ernsthaft empört, dass ein so unfaires System einfach weiter unangetastet bleibt«, meint etwa Sebastian Kurz, Chef der jungen Schwarzen.[6] Die JVP moniert insbesondere die hohen altersbedingten Gehaltssprünge bei Beamten und Vertragsbediensteten, die im Zusammenhang mit den niedrigen Einstiegsgehältern »extrem leistungsfeindlich und ungerecht« seien: »Der Grund für Gehaltssprünge sollte Engagement, Qualifikation oder eine Beförderung sein, nicht alleine das Alter. Die Lebensverdienstkurve ist ungerecht.« Dass Erfahrung auch finanziell abgegolten werde, sei durchaus in Ordnung, so Kurz, er wolle seine Argumente nicht als Angriff auf die gesamte ältere Generation verstanden wissen. »Aber die fünfzig Prozent Steigerung etwa sind definitiv zu viel, vor allem, wenn man sich ansieht, mit wie wenig Geld junge Familien und Berufseinsteiger im Öffentlichen Dienst zurechtkommen müssen.« Die Forderung der JVP: Die Gehaltskurve solle deutlich abgeflacht werden. Und die Mehrkosten, die Heinisch-Hosek fürchtet? »Wenn eine sinnvolle Investition in die Zukunft ein paar Jahre mehr Geld kostet, dann muss es uns das wert sein«, fordert Kurz. Mit dem aktuellen System tue man dem Öffentlichen Dienst, der sich angesichts der demografischen Entwicklung auch in Österreich schon bald nach geeignetem Nachwuchs umsehen muss, keinen Gefallen. »Junge Menschen sollen in den Öffentlichen Dienst einsteigen, weil es dort eine interessante Perspektive und eine faire Entlohnung gibt.«
Jedenfalls wird die Zahl der Beamten in Österreich in den nächsten Jahren durch die rigide Begrenzung der »Pragmatisierung« kontinuierlich zurückgehen. In einzelnen Bundesländern ist dies bereits heute deutlich zu spüren. In Vorarlberg schaffte die Landesregierung vor zehn Jahren Beamte im Landesdienst ab und führte ein neues Gehaltsschema ein. Landeshauptmann Herbert Sausgruber sieht bisherige Mehrkosten gut investiert. »Insgesamt sehe ich darin eine absolut richtige Entscheidung«, zitiert ihn die österreichische Zeitung ›Die Presse‹.[7] Der letzte Beamte auf Lebenszeit wurde im Landesdienst Ende 2000 ernannt. Seither werden neu eintretende Mitarbeiter nach einem neuen Gehaltsschema mit höheren Einstiegsgehältern bezahlt und erhalten im Ruhestand später einmal eine ASVG-Pension. Bei der Umstellung auf das neue Gehaltsmodell fallen Mehrkosten an, weil ältere Bedienstete mit höheren Gehältern noch weiterbeschäftigt sind, gleichzeitig aber auch die Neueinsteiger schon höhere Aktivbezüge erhalten, ehe deren Gehaltskurve später dann flacher als bisher verläuft. Aber »in absehbarer Zeit«, bilanziert Sausgruber, dürfte die Phase kommen, in denen sich die Kosten »neutralisieren«. Damit wird es für das Land dann auf Dauer billiger: »Das ist eine saubere Regelung, die für eine moderne Verwaltung herzeigbar ist.« Mit der Umstellung sei auch verbunden, dass neue Bedienstete im Ruhestand nur noch »echte« ASVG-Pensionen erhalten, für die das Land auch Dienstnehmerbeiträge zahlt. Auch das macht die Umstellung noch etwas teurer, aber damit seien auch die ständigen Debatten um Beamtenpensionen beendet. In Vorarlberg gab es mit Stand vom 30. September 2010 noch exakt 356 Beamte, das ist rund ein Fünftel aller insgesamt 1781 Bediensteten. Immer mehr österreichische Bundesländer folgen diesem Beispiel: Im Sommer 2011 haben das Land Tirol und das Land Salzburg die »Pragmatisierung« abgeschafft.