»Vom Standpunkt der Jugend aus gesehen, ist das Leben eine unendlich lange Zukunft. Vom Standpunkt des Alters aus eine sehr kurze Vergangenheit.« Kann man die zwei Seiten des Alterns, die »doppelte Alterung« unserer Gesellschaft, schöner beschreiben, als Arthur Schopenhauer dies getan hat? Wohl kaum. Heute leben Senioren, die glücklicherweise um viele Jahre älter werden, als noch vor etlichen Jahren denkbar war, in einer Gesellschaft, in der es immer weniger junge Menschen gibt. Und so sprechen Statistiker in diesem Zusammenhang auch eine gänzlich andere, trockenere Sprache als jeder Aphoristiker.[1] Ein wenig muss man sich in die Denkweise dieser Wissenschaft vertiefen, um zu verstehen, was mit solchen Wortungetümen wie »Pensionärsintensitäten«, »Versorgungs-Haushalts- oder Steuer-Quoten« oder »Pensionärsquotienten« gemeint ist. Es ist ohnehin noch nicht lange her, dass sich die Wissenschaft neben den nur allzu bekannten Schwierigkeiten bei der gesetzlichen Renten- und Pflegeversicherung nun auch des Problems der Beamtenpensionen und ihrer Finanzierbarkeit annimmt. Das gilt auch für die Politik, die sich zu lange überhaupt nicht mit der Problematik befasst hat.
So gibt es zum Beispiel erst seit der Föderalismuskommission I und den neuen Zuständigkeiten der Länder für ihre Beamten länderspezifische Versorgungsberichte. Bis dahin legten die jeweiligen Bundesregierungen je Legislaturperiode (1996, 2001, 2005, 2009) einen Sachstandsbericht vor, der auch die Bundesländer und sonstigen Gebietskörperschaften wie Städte und Gemeinden mehr oder minder summarisch umfasste. Heute haben erste Bundesländer – zunächst vereinzelt – (Bayern, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Baden-Württemberg, Brandenburg, Berlin) durchaus detaillierte Versorgungsberichte oder statistische Bestandsaufnahmen mit prognostischen Modellrechnungen und Darstellungen der Beamtenversorgung veröffentlicht. Diese wurden entweder über die Statistischen Landesämter publiziert oder als Drucksachen in den Landtag eingebracht. Es lohnt sich, diese nicht gerade leicht verständlichen Berichte genau zu studieren. Es gibt auch bereits die ersten wissenschaftlichen Studien, die einen Vergleich der Versorgungsaufwendungen der verschiedenen Bundesländer vornehmen und danach ein Ranking der Länder nach ihrer Personal- und Einstellungspolitik aufstellen. Der viel beschworene »Wettbewerbs-Föderalismus«, den jeder Ministerpräsident gerne anführt, wenn er sich beispielsweise mit der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit seines Landes schmücken will oder bildungspolitische Erfolge feiern möchte, hält so ganz allmählich auch Einzug im Hinblick auf eine nachhaltige und vor allem generationenverträgliche Haushalts- und Finanzpolitik.
Uns interessieren im Hinblick auf Personalkosten und Altersversorgung im Öffentlichen Dienst besonders die »Pensionärsintensität«, das heißt die Relation zwischen Pensionären und Einwohnern, sowie die Altersstruktur der Beamtenschaft in den einzelnen Bundesländern. Sie geben Aufschluss über heutige und künftige Ausgaben, die für die Altersversorgung getätigt werden müssen. Seit den neunziger Jahren steigt die Zahl der Versorgungsempfänger kontinuierlich an. So ist im Zeitraum von 1990 bis 2009 der Bestand der Ruhegehaltsempfänger und der Hinterbliebenen insgesamt um rund 21 Prozent angewachsen.[2] Und auch im Jahr 2009 hielt diese Tendenz weiter an. Am 1. Januar 2009 bezogen rund 1,49 Millionen Personen im Zusammenhang mit einem ehemaligen öffentlichrechtlichen Dienstverhältnis Versorgungsleistungen. Das waren 0,9 Prozent mehr als noch am 1. Januar 2008.
Nehmen wir einzelne westliche Flächenländer genauer unter die Lupe. Am Beispiel Bayerns lässt sich folgende Entwicklung skizzieren:[3] Die Gesamtzahl der Beamten des Freistaates Bayern mit Versorgungsanwartschaft hat sich von rund 87 200 im Jahr 1960 – so kann man es im Versorgungsbericht des Freistaates aus dem Jahr 2007 nachlesen – auf heute rund 202 300 im Januar 2006 erhöht. Das sind stattliche 132 Prozent mehr. Dabei hat sich in Bayern die Zahl der Ruhestandsbeamten im Zeitraum von 1970 bis 2003 deutlich mehr als verdoppelt, anders als in den übrigen Ländern, bei denen die Zahl der Ruhestandsbeamten im gleichen Zeitraum nicht ganz so stark zugenommen hat. »Als Folge der auf den Aufgabenzuwachs und die veränderten gesellschaftlichen Anforderungen an den Staat zurückzuführenden Personalmehrungen«, heißt es im Amtsdeutsch weiter im bayerischen Versorgungsbericht, »stellen die Personalausgaben mit rund 43,1 Prozent inzwischen den größten Ausgabenblock im Haushalt dar. Der Anteil wird in den nächsten Jahren noch steigen, weil Sparmaßnahmen in diesem Bereich lange Reaktionszeiten aufweisen.«
Heute versorgen die bayerischen Steuerzahler fünf Pensionäre je tausend Einwohner, im Jahr 2020 werden es knapp neun zu versorgende Staatsdiener sein. Die Gesamtzahl der Versorgungsempfänger des Freistaates – gemeint sind hier vor allem Witwen und Waisen – ist im gleichen Zeitraum zwischen 1960 und 2006 ebenfalls – wenngleich nicht ganz so stark – um 125,51 Prozent angestiegen – von rund 44 300 auf rund 99 900. Damit aber nicht genug: Die Zahl der Versorgungsempfänger wird nach den gegenwärtigen Annahmen, so die Autoren, bis zum Jahr 2020 um knapp fünfzig Prozent und bis zum Jahr 2035 noch einmal um 69 Prozent gegenüber dem Stand vom Januar 2006 anwachsen und damit ihren Höchststand erreichen. Was das für einen Landeshaushalt bedeutet, in dem bereits heute schon für Personalausgaben – also für aktive und im Ruhestand befindlichen Beschäftigte – fast jeder zweite Steuereuro ausgegeben wird, werden wir im nächsten Kapitel sehen.
Ein Blick in das Nachbarland Baden-Württemberg zeigt ein ähnliches Szenario. Schon im Vorwort des landeseigenen Versorgungsberichts[4] warnt der damalige Finanzminister Willi Stächele (CDU) im März 2010: »(Auf den Staat) werden dramatisch ansteigende alterungsbedingte Ausgaben zukommen. Dem kann sich auch das Land als Dienstherr von rund 187 000 Beamtinnen und Beamten nicht entziehen.« Und weiter heißt es: »Belastbare Daten über die Entwicklung der Versorgungsempfänger und die künftigen Versorgungsausgaben erlangen eine immer größere Bedeutung für die Finanzlage des Landes. Eine generationengerechte Finanzpolitik muss diese Daten berücksichtigen und bei haushaltsrelevanten Entscheidungen einbeziehen.« Wir werden noch sehen, wie dies die Politik in der Praxis tut.
Zunächst konstatiert der landeseigene Versorgungsbericht dabei aber erst einmal ganz nüchtern die beeindruckende Entwicklung der Zunahme der Versorgungsempfänger: »Da die Zahl der Versorgungsempfänger für die nächsten Jahrzehnte durch den vorhandenen Personalbestand bestimmt ist, bewirkt die Aufstockung der aktiven Beamten in den letzten Jahrzehnten einen entsprechend starken Anstieg der Zahl der Versorgungsempfänger in der Zukunft. Würde jede frei werdende Stelle wieder besetzt, würde die Zahl der Versorgungsempfänger bis zum Jahr 2040 um 73 Prozent auf rund 161 200 ansteigen. Erst danach ist wieder mit einem leichten Rückgang auf 159 800 Beamte zu rechnen. Der Anstieg der Zahl der Versorgungsempfänger in den kommenden Jahren ist vor allem auf die Zunahme der Zahl der Ruhegehaltsempfänger von 70 200 im Jahr 2008 auf 129 000 im Jahr 2050 (plus 84 Prozent) zurückzuführen. Würde man frei werdende Stellen nicht mehr zu hundert Prozent wieder besetzen, so würde sich dies erst nach circa dreißig Jahren nennenswert auswirken. Bei einer Wiederbesetzungsquote von achtzig Prozent würde sich bis zum Jahr 2050 die Zahl der Versorgungsempfänger auf 152 100 (plus 63 Prozent) erhöhen.« Der Anteil der Beamten an den Beschäftigten des Landes Baden-Württemberg hat sich dabei seit 1980 von 59,74 Prozent auf 76,39 Prozent im Jahr 2007 erhöht. Für den uns schon bekannten »Pensionärsquotienten« heißt dies: Auf tausend Baden-Württemberger im erwerbsfähigen Alter kommen zurzeit rund 6,9 Pensionäre. In den Jahren bis 2025 steigt der Wert auf 14,1, um im Jahr 2050 dann bei 16,1 Ruhestandsbeamten je tausend Einwohner zu liegen.
Interessant ist auch die Entwicklung im größten deutschen Bundesland Nordrhein-Westfalen. Hier haben fast eine Viertelmillion Staatsdiener den Beamtenstatus. Der aktuelle Anteil von Beamten an den Beschäftigten im Öffentlichen Dienst beläuft sich damit auf 75 Prozent und liegt dabei bundesweit in der Spitzengruppe.[5] Nur in Schleswig-Holstein mit einem Anteil von 76 Prozent wird ein noch höherer Anteil erreicht. Allerdings hat Nordrhein-Westfalen im Vergleich zu den anderen Bundesländern eine Beamtenintensität, die sich eher im Mittelfeld bewegt. Letztere ist definiert als Verhältnis zwischen der Anzahl der Beamten und der Größe der jeweiligen Bevölkerung. In Nordrhein-Westfalen kamen im Jahr 2008 auf tausend Einwohner 13,8 Landesbeamte. Insgesamt stieg die Zahl der Beamten von 165 000 im Jahr 1970 auf über 260 000 im Jahr 2005 an. Das ist ein Plus von 57,6 Prozent. Die Zahl der Versorgungsempfänger kletterte dabei allein in den letzten zwei Jahrzehnten von 97 100 (1990) auf über 151 000 im Oktober 2007. Das ist ein Anstieg um 56,2 Prozent.
Das Finanzministerium Nordrhein-Westfalen hat dabei gemeinsam mit dem früheren Landesamt für Datenverarbeitung und Statistik (LDS) für den im Dezember 2007veröffentlichten zweiten Versorgungsbericht eine Prognose über die Entwicklung der Versorgungsausgaben sowie der Empfängerzahlen der Beamtenversorgung erstellt. Danach wird sich die Zahl der Versorgungsempfänger zwischen 2006 und 2030 kontinuierlich von 144 700 auf 255 200 erhöhen. Das entspricht einer Steigerung von 74,3 Prozent. (plus 60,3 Prozent bei Ruhestandsbeamten und plus 88,7 Prozent bei Hinterbliebenen).[6]
Die hier aufgeführten drei westdeutschen Flächenstaaten Bayern, Baden-Württemberg und Nordrhein-Westfalen stehen dabei symptomatisch für die Entwicklung in der »alten« Bundesrepublik. Ähnlich sieht es in Rheinland-Pfalz mit seinen 65 000 Landesbeamten (2011) aus, das sind 16,3 Beamte auf tausend Einwohner.[7] Derzeit kommen auf tausend rheinlandpfälzische Steuerzahler rund 8,3 Pensionäre. Dieser Wert steigt in den folgenden Jahren stark an und erhöht sich bis 2035 auf 17,8 – mehr als eine Verdoppelung. »Die in den vor uns liegenden Jahren in den Ruhestand Tretenden werden die öffentlichen Kassen in enormem und bisher weitgehend ausgeblendetem Umfang in Anspruch nehmen«, heißt es deshalb auch sehr treffend im rheinland-pfälzischen Versorgungsbericht aus dem Jahr 2011.[8]
In Niedersachsen ist es ähnlich: Gut 125 000 Landesbeamte hat das Land, das macht 15,7 Beamte auf tausend Einwohner. Im Auftrag des niedersächsischen Finanzministeriums legte das Landesamt für Bezüge und Versorgung (NLBV) im Frühjahr 2009 eine Prognose für die Entwicklung der Versorgungsausgaben sowie der Empfängerzahlen der Beamtenversorgung vor. Danach wird sich die Zahl der Versorgungsempfänger zwischen 2009 und 2030 von 73 700 auf 107 300 erhöhen – eine Steigerung um 45,9 Prozent.[9]
Man kann diese Entwicklungen durch alle Bundesländer der »alten« Bundesrepublik hindurchdeklinieren – mit vergleichbaren Ergebnissen. Ausnahmen, das heißt allerdings Ausschläge nach oben, sind die Stadtstaaten. Denn in Hamburg, Bremen und Berlin stellt sich die Entwicklung noch einmal um einiges dramatischer dar. Als selbstständige Gebietskörperschaften beschäftigen sie trotz geringer Einwohnerzahl absolut gesehen zwar nur wenige verbeamtete Staatsdiener. Sie weisen aber allesamt die höchste Beamtenintensität auf, sind heute bereits chronisch überschuldet und hängen am Tropf des Länderfinanzausgleichs und – wie Bremen – gesonderter finanzieller Bundeszuweisungen und Konsolidierungshilfen. Im Vergleich zu den anderen Bundesländern hat Bremen dabei die höchste Beamtenintensität aller 16 Bundesländer. Dort kamen im Jahr 2008 auf tausend Einwohner 21,7 Landesbeamte – ein Wert, der sich in den nächsten Jahren auf 25,7 erhöhen wird. Insgesamt gibt es 2011 in Bremen knapp 13 000 Versorgungsempfänger – seit 1980 ein Anstieg von gut 38 Prozent.[10]
Augenfällig ist in den westlichen Bundesländern auch die Altersstruktur der Beamten – ob noch aktiv oder bereits im Ruhestand. Westdeutsche Flächen- und Stadtstaaten haben im Durchschnitt die ältesten aktiven Beamten und die jüngsten Ruheständler. Und in wenigen Jahren kommen zu dieser Gruppe überdurchschnittlich viele Pensionäre, die älter als achtzig Jahre sein werden. Dies alles wird sich fatal auf die jeweiligen Landeshaushalte auswirken. Schauen wir uns noch einmal das Beispiel Rheinland-Pfalz an:[11] Gut 71 Prozent der Beamten sind vierzig Jahre und älter, beinahe die Hälfte der aktiven Beamten hat bereits die fünfzig überschritten und wird damit in rund 15 Jahren in den Ruhestand gehen. Die Gruppe der Sechzig- bis Siebzigjährigen, die bereits im Ruhestand sind, aber im Durchschnitt noch viele Jahre Pensionsbezug vor sich haben, stellt einen Anteil von fast 52 Prozent. Insgesamt kann damit von einer recht jungen Pensionärspopulation gesprochen werden. Das ändert sich aber gerade im Hinblick auf die Zahl derjenigen Ruhestandsbeamten, die schon bald über achtzig Jahre alt sein werden. Ihr Anteil wird sich bis zum Jahr 2040 verfünffachen. Das hat Konsequenzen für die Länderhaushalte, denn aller Wahrscheinlichkeit nach wird ein Teil von ihnen pflegebedürftig werden und das Land muss durch Beihilfeleistungen für einen Teil der entstehenden Kosten aufkommen.
Ähnlich sieht es in Niedersachsen aus. Auch hier gibt es eine hohe Zahl von Beamten, die fünfzig Jahre und älter sind. Sie bilden schon in wenigen Jahren die Zahl der »jungen« Pensionäre zusammen mit einer bis 2040 stark wachsenden Zahl von Ruheständlern über achtzig Jahren. In Nordrhein-Westfalen sind rund 68 Prozent vierzig Jahre und älter, 43 Prozent über fünfzig Jahre, 27 Prozent sind 55 Jahre und älter. Sie alle gehen bald in den wohlverdienten Ruhestand und treffen dort auf die »jungen« Pensionäre zwischen sechzig und siebzig Jahren, die einen Anteil von 48 Prozent unter den männlichen und einen Anteil von fünfzig Prozent unter den weiblichen Ruhestandsbeamten haben. Im Jahr 2009 gab es 92 400 Beamte über 65 Jahre und 17 200 Beamte über achtzig Jahre. Innerhalb der folgenden elf Jahre erhöht sich der Anteil der über 65-Jährigen auf 140 100. Im Jahr 2028 wird mit 150 400 Pensionären der Spitzenwert erreicht, bis 2050 wird der Wert dann wieder leicht auf 138 000 zurück gehen. Exponenziell wachsen wird dementsprechend auch die Zahl der Ruhegehaltsempfänger, die achtzig Jahre und älter sind – von 28 500 im Jahr 2020 auf 64 000 im Jahr 2037. Einer zahlenmäßig immer größer und älter werdenden Gruppe von Ruhestandsbeamten steht so eine immer kleiner werdende Zahl von Steuern zahlenden Arbeitnehmern gegenüber, die bis 2050 von 11,8 auf 9,1 Millionen schrumpfen wird.[12]
In einem Stadtstaat wie Bremen wird die Kombination von einer überalterten aktiven Beamtenschaft in Kombination mit einer großen Anzahl »junger« Pensionäre mit steigender Lebenserwartung dramatische Folgen haben. 76 Prozent der bremischen Beamten sind vierzig Jahre und älter, jeder Zweite ist über fünfzig Jahre alt, jeder Dritte über 55 Jahre. Ihnen stehen in Bremen bereits heute Ruhestandsbeamte gegenüber, von denen jeder Zweite erst zwischen sechzig und siebzig Jahre alt ist. Gut zwanzig Prozent von ihnen sind »erst« zwischen sechzig und 65 Jahre alt.
Ähnlich sieht es in Berlin aus. Zwar wurde die Zahl der Stellen im völlig aufgeblähten Berliner Landesdienst fast halbiert und neue, junge Arbeitskräfte wurden nur noch in Ausnahmefällen eingestellt.[13] Die Folgen: Die Behörden sind heute überaltert, Zehntausende Beamte und Angestellte werden in absehbarer Zeit in den Ruhestand gehen. Im Jahr 2024 werden voraussichtlich 65 000 Beamte und deren Hinterbliebene aus der Landeskasse versorgt. Den Senat wird das zwei Milliarden Euro kosten, das ist ungeheuer viel Geld, für das es keine Gegenleistung mehr gibt. Berlin ist glücklicherweise knauserig geworden, wenn es um die Verbeamtung von Lehrern und anderem Landespersonal geht – durchaus auch mit negativen Folgen, wie wir noch sehen werden. Deshalb gibt es heute über 11 000 Beamte weniger im Landesdienst als 2003. Das ist sicherlich der richtige Weg. Aber auf die öffentlichen Kassen wird sich das erst in zwei, drei Jahrzehnten, also erst für die nächste Generation, auswirken.
Dass es auch durchaus anders gehen kann, macht uns ein Land wie Sachsen vor. In der mittelfristigen Finanzplanung für die Jahre 2007 bis 2011 für Sachsen heißt es bezeichnenderweise: »Dass Sachsen seit 2005 im Vergleich zu den anderen Ländern höhere Pro-Kopf-Ausgaben hat, ist insbesondere in der sehr restriktiven Verbeamtungspolitik des Freistaates Sachsen begründet, die jedoch zur Generationengerechtigkeit beiträgt. In Sachsen haben nur etwas mehr als ein Viertel der beim Land Beschäftigten den Beamtenstatus, während dies in den anderen neuen Bundesländern immerhin schon über vierzig Prozent und in den alten Bundesländern sogar mehr als zwei Drittel sind. (…) Der Freistaat Sachsen verringert (deshalb) nicht nur die explizite Verschuldung, sondern auch die implizite Verschuldung. Die implizite Verschuldung resultiert vor allem aus den aufgelaufenen Pensionsverpflichtungen.«[14]
Was man in Sachsen dabei so dezidiert beim Namen nennt, wird in anderen Ländern aber immer noch – zuweilen eherverschämt – verschwiegen. Zu einer ehrlichen Bestandsaufnahme der Politik reicht es vielerorts bis heute nicht.