Staaten können pleitegehen, und das schneller, als man denkt. Wer hätte bis vor kurzem daran gedacht, dass die Vereinigten Staaten von Amerika innerhalb weniger Monate zahlungsunfähig sein könnten? Und dass ein Land wie Amerika mit der größten Volkswirtschaft der Welt auf einmal seine Arbeiter, Angestellten und vor allem auch seine Beamten nicht mehr bezahlen kann. Von einzelnen amerikanischen Bundesstaaten wie Florida und Illinois wissen wir, dass sie – besonders im Sommer – bereits öffentliche Schulen, Kindergärten und Museen schließen, weil der Staat die Gehälter der dort Beschäftigten nicht mehr bezahlen kann. Einige amerikanische Kleinstädte haben ihren örtlichen Sheriff entlassen und die Anzahl der lokalen Feuerwehrleute reduziert, um dadurch Geld zu sparen. Aber dass ganz Amerika kurz vor der Staatspleite steht, wissen wir erst seit der großen Haushaltskrise des Jahres 2011, die ihren vorläufigen Höhepunkt mit dem größten Konkurs einer amerikanischen Kommune, des Verwaltungsbezirks Jefferson County in Alabama im Herbst 2011, fand.
4,1 Milliarden Dollar Schulden schob der nur von 660 000 Einwohnern bewohnte Bezirk vor sich her. Mit 52 Millionen Dollar an Bürgschaften ist auch die Bayerische Landesbank an dem Konkurs involviert. Insgesamt droht den Vereinigten Staaten eine Schuldenlawine, die weitaus größere Verwüstungen anrichten könnte als die Euro-Krise. Die USA haben mittlerweile so viele Schulden angehäuft wie seit dem Zweiten Weltkrieg nicht mehr: Mit 15 Billionen Dollar sind sie höher verschuldet als die jährliche Wirtschaftsleistung Amerikas (etwas über 14 Billionen). (Zum Vergleich: Die Verschuldung der EU beläuft sich derzeit noch auf 85 Prozent der Wirtschaftsleistung.) Rechnet man für die USA – generationengerecht – die künftigen Versorgungsansprüche von Bundesbeamten und Streitkräften hinzu, dann ist die Verschuldung noch einmal um unvorstellbare sechs Billionen Dollar größer. Die Finanzmärkte werden auch ein Land wie Amerika nicht aus seiner Verantwortung entlassen. Ist dies ein Menetekel für die gesamte westliche Welt? Auch für Deutschland? Sicherlich.
Denn auch bei uns wird die Diskussion um das richtige Sparen und vor allem, wo gespart werden soll, weiter an Fahrt gewinnen. Nichts wächst so schnell wie der Schuldenberg, den Bund, Länder und Gemeinden vor sich her tragen. Und mit ihm die Zinsen, die Monat für Monat und Jahr für Jahr allein dafür gezahlt werden müssen, um ihn auf der bestehenden Höhe zu belassen, nicht etwa, um ihn abzutragen. Von einem Abtragen der Altschulden kann ohnehin in den meisten Fällen, besonders bei den Bundesländern, aber auch beim Bund, keine Rede sein. Oberstes Ziel muss es deshalb sein, die Aufnahme von neuen Schulden zu verhindern, das heißt, ausgeglichene Haushalte zu erreichen.
Doch das ist einfacher gesagt, als getan. Die Haushalte von Bund und Ländern sind chronisch defizitär. Alleine von 1991 bis 2005 konnten der Bund in sieben Fällen und die Länder in 68 Fällen die Kreditobergrenzen nicht einhalten. Dass die Verschuldung zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts diente, wurde dabei in den seltensten Fällen belegt.[1] Seit 2001 konnte nur ein einziges Mal ein Überschuss erzielt werden: 2007 schlossen die Länder mit einem Plus von 7,6 Milliarden Euro ab. Der Bund hat stets Defizite in zweistelliger Milliardenhöhe verursacht. Sie gingen zwar durch den Aufschwung in den Jahren 2007 und 2008 zurück, nahmen aber anschließend im Zuge der durch die Finanzmarktkrise ausgelösten wirtschaftlichen Rezession wieder deutlich zu. 2010 war ein Rekorddefizit von 44,3 Milliarden Euro zu verbuchen.
Die Schulden von Bund und Ländern insgesamt haben rasant zugenommen.[2] 2001 waren sie zusammen noch mit gut 1,1 Billionen Euro am Kreditmarkt verschuldet, von denen 756 Milliarden Euro – etwas mehr als zwei Drittel – auf den Bund entfielen. Bis Ende 2010 stieg der Schuldenstand aber schon auf 1,865 Billionen Euro. 2012 liegt das Minus bereits bei 2072 Milliarden Euro. 1335 Euro pro Sekunde beträgt das durchschnittliche Schuldenuhrtempo, hat der »Bund der Steuerzahler« für dieses Jahr errechnet.
Die Aufteilung auf Bund und Länder blieb dabei weitgehend gleich: Die Länder trugen knapp ein Drittel zur Gesamtverschuldung bei. Im Jahr 2010 erfolgte dann ein weiterer steiler Anstieg der Schulden von insgesamt mehr als 300 Milliarden Euro. 236 Milliarden Euro entfielen dabei auf den Bund, doch auch die Länder trugen mit 71,5 Milliarden Euro erheblich zum Wachstum des Schuldenbergs bei. Bund, Länder und Gemeinden kommen so nach Berechnungen des Statistischen Bundesamtes auf Schulden in Höhe von insgesamt mehr als zwei Billionen Euro, wenn Kern- und Extrahaushalte aller Gebietskörperschaften berücksichtigt werden.
Schulden und Schuldzinsen gehören eindeutig zu den Vergangenheitslasten. Genauso wie die Versorgungsaufwendungen des Staates. Dass und wie sie steigen, haben wir in den vorhergehenden Kapiteln gesehen. Doch die eigentliche Brisanz, besonders für viele Länderhaushalte, liegt in der Gleichzeitigkeit zwischen dem Anstieg der Schulden und dem Versuch, durch die im Jahr 2009 eingeführte Schuldenbremse den Schuldenstand von Bund und Ländern vor allem durch Einsparungen zurückzuführen – ein heroischer und historischer Gesetzgebungsakt der Großen Koalition, der vielleicht auch nur von einer Großen Koalition beschlossen werden konnte. Die Entwicklung, mit der wir es zu tun haben, besteht also aus drei Komponenten, die in Zukunft unsere Haushalte belasten wird. Dies sind
- die Bedienung der Altschulden,
- der gleichzeitige rasante Anstieg der Versorgungsleistungen des Staates,
- und die Verringerung der Schulden im Zuge der Schuldenbremse.
Wenden wir uns für einen Augenblick der Frage zu, was die Schuldenbremse ist und wie sie wirkt. So einfach einen großen Schlussstrich unter das Schuldenmachen zu ziehen, geht nicht. Schon gar nicht in einem föderalen Staat wie Deutschland. Nach Artikel 109 Absatz 1 des Grundgesetzes sind nämlich der Bund und die Länder bei der Gestaltung ihrer Haushalte selbstständig und voneinander unabhängig.[3] Deswegen haben weder der Bund noch ein anderes Bundesland das Recht, sich in die Haushaltspolitik eines Bundeslandes einzumischen. Gleichzeitig müssen beide staatlichen Ebenen aber nach Artikel 109 Absatz 2 des Grundgesetzes gemeinsam die Verpflichtungen aus dem Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakt erfüllen. Vor allem müssen sie nach einem dort ebenfalls festgelegten Verteilungsschlüssel auch gemeinsam die Sanktionen tragen, die von der EU bei einer Verletzung des Stabilitäts- und Wachstumspaktes verhängt werden können. Dadurch sind Bund und Länder einerseits völlig autonom bei der Aufstellung ihrer Haushalte, müssen andererseits aber gemeinsam die Folgen tragen, wenn eine Gebietskörperschaft eine unsolide Haushaltspolitik betreibt.
Am 29. Mai 2009 beschloss der Bundestag die sogenannte Schuldenbremse. Am 12. Juni 2009 stimmte auch der Bundesrat der neuen Regelung zu, wobei bezeichnenderweise die Länder Berlin, Mecklenburg-Vorpommern und Schleswig-Holstein derÄnderung des Grundgesetzes – besonders des neu gefassten Artikels 109 GG – nicht zustimmten. Die neue Schuldenbremse begrenzt die höchstzulässige Kreditaufnahme des Bundes und der Länder. Artikel 109 besagt, dass Einnahmen und Ausgaben grundsätzlich in Zukunft ohne Kredite auszugleichen sind. Gemäß Artikel 115 des Grundgesetzes bedeutet dies für den Bund, dass seine Kreditaufnahme 0,35 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) nicht überschreiten darf.[4]
Die Bundesländer dürfen ebenfalls schon bald keine neuen Kredite mehr aufnehmen. Im neu gefassten Artikel 143d Absatz 1 des Grundgesetzes heißt es hierzu: »Die Länder dürfen im Zeitraum vom 1. Januar 2011 bis zum 31. Dezember 2019 nach Maßgabe der geltenden landesrechtlichen Regelungen von den Vorgaben des Artikels 109 Absatz 3 abweichen. Die Haushalte der Länder sind so aufzustellen, dass im Haushaltsjahr 2020 die Vorgabe aus Artikel 109 Absatz 3 Satz 5 erfüllt wird.«
Was heute – vor dem Hintergrund der europäischen Staatsschuldenkrise – als Modell für das vereinte EU-Europa gelten soll, war und ist unter Juristen und vor allem unter Staatsrechtlern im föderalen Deutschland hoch umstritten. Die Vertreter der Länder hielten die Übertragung neuer Schuldenregeln auf die Länder per Grundgesetzänderung für »verfassungspolitisch nicht hinnehmbar«, weil dies auf die »budgetrechtliche Entmachtung« der Landtage hinauslaufe.[5] Der ehemalige Bundesverfassungsrichter Hans Joachim Jentsch führte dazu aus: »Der Bund hat keine Regelungsbefugnis, eine konkrete Verschuldungsgrenze einzuführen. Im Grundgesetz heißt es: ›Bund und Länder sind in ihrer Haushaltswirtschaft selbstständig und voneinander unabhängig.‹ Das kann nicht verändert werden, weil es Ausdruck des Bundesstaatsprinzips ist (…). Zwar kann der Gesetzgeber eingreifen und Grundsätze aufstellen. Und die Länder sind nicht ganz frei; sie haben Verhaltenspflichten. Die kann der Bund auch einfordern, wenn sich ein Land nicht bundestreu verhält. Der Bund darf aber keine ›Nulllinien‹ für alle Länder vorgeben – auch nicht mit Zustimmung der Länder.« Der Sachverständige der Landtage in der Föderalismuskommission, der Staatsrechtler Hanspeter Schneider, sah sogar die in Art. 79 Abs. 3 GG garantierte Eigenstaatlichkeit der Länder durch die Schuldenbremse bedroht.[6] Da die Haushaltsautonomie, und zwar sowohl in verfahrensrechtlicher, formeller als auch in inhaltlicher, materieller Hinsicht, ein Kernbestandteil der Eigenstaatlichkeit sei, dürfe der Bund hier nicht in die Verschuldungsbefugnis (Kreditautonomie) der Länder eingreifen.
Demgegenüber argumentierte die Bundesregierung in der Föderalismuskommission mit der »Haushaltsgrundsätzekompetenz« des Bundes. Den Ländern blieben haushaltspolitische Kompetenzen. Nicht der Bund beschränke die Haushaltsautonomie der Länder, »sondern die Verfassung des Gesamtstaates (trifft) eine Aussage über den Umfang der Haushaltsautonomie. Dies bedeutet in der Konsequenz, dass Einschränkungen möglich sind; sie werden ja praktiziert. Die Frage lautet dann, wieweit die Haushaltsautonomie eingeschränkt werden kann. Dass sie eingeschränkt werden kann, steht völlig außer Frage«.[7] In einer gemeinsamen Stellungnahme der Bundesministerien der Finanzen, des Innern und der Justiz vom 11. Februar 2009 heißt es dazu: Die vorgesehene Änderung des Art. 109 GG lasse »den Kerngehalt der Haushaltsautonomie unberührt«.
Der Sachverständige und Staatsrechtler Ulrich Häde sah ebenfalls keine verfassungsrechtlichen Bedenken bei der Übertragung der Schuldenbremse auf die Länder. Wenn der Bund den Ländern den weitgehenden Verzicht auf die Nettokreditaufnahme auferlegt, sei dies zwar eine erhebliche Einschränkung der durch Art. 109 Abs. 1 GG garantierten Haushaltsautonomie der Länder. Zwei Gründe sprächen aber aus seiner Sicht dafür, dass dies zulässig sei: Erstens schütze die sogenannte Ewigkeitsgarantie des Art. 79 Abs. 3 GG zwar die Staatlichkeit der Länder, nicht aber alle derzeit von Art. 109 GG im Bereich der Haushalte eröffneten Entscheidungsmöglichkeiten. Die Nettokreditaufnahme sei ein wichtiger Aspekt, gehöre aber nicht zum Kernbereich der Staatlichkeit der Länder. Zweitens werde mit der vorgesehenen Änderung eine gemeinschaftsrechtliche Verpflichtung erfüllt. Aus dem Grundsatz der Gemeinschaftstreue in Art. 10 EG-Vertrag lasse sich die Forderung ableiten, dass es innerstaatlich nicht unzulässig sein darf, wenn europarechtliche Vorgaben pflichtgemäß umgesetzt werden.[8]
Doch das ist eigentlich nur ein Randaspekt. Das Grundgesetz gibt dem Bund Zeit bis zum Jahr 2016. Bei den Ländern ist man großzügiger. Dort muss die Haushaltskonsolidierung bis zum Jahr 2020 konkrete Gestalt annehmen. Ab dann erlaubt die Schuldenbremse nur Spielräume für neue Schulden, wenn damit konjunkturell bedingte Defizite ausgeglichen werden sollen. So soll eine kontinuierliche Absenkung der Schuldenstandsquote als Beitrag zu mehr Generationengerechtigkeit geleistet werden.
Formal stehen Bund und Länder vor den gleichen Herausforderungen, wenn sie ihre strukturellen Defizite bis 2020 in gleichmäßigen Schritten abbauen wollen. Sie müssen in der Lage sein – bezogen auf das Referenzjahr 2010 –, ihre Haushalte jährlich um zehn Prozent zu reduzieren. Stark verschuldete Länder mit hohen Defiziten müssen dabei bereits heute signifikante Konsolidierungsmaßnahmen umsetzen. Bindende Vorschriften dafür fehlen aber bis jetzt. Die gibt es nur für die Länder Berlin, Bremen, Saarland, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein. Die Länder erhalten vom Bund Konsolidierungshilfen von insgesamt 800 Millionen Euro jährlich, damit sie bis zum Jahr 2020 das Ziel eines ausgeglichenen Haushalts erfüllen können. Sie stehen dabei – ähnlich wie Griechenland unter der Kontrolle von EU und IWF – unter Aufsicht des neu gegründeten Stabilitätsrats.
Die Mehrzahl der Bundesländer unternimmt bisher allerdings keine oder nur sehr wenige Schritte, um die Vorgaben der Schuldenbremse etwa in die Landesverfassung oder in die Landeshaushaltsordnungen aufzunehmen. Sechs Bundesländer (Berlin, Brandenburg, Saarland, Mecklenburg-Vorpommern, Hamburg und Bremen) lassen keine Absicht erkennen, die Schuldenbremse überhaupt zu implementieren bzw. gehen wie Berlin davon aus, dass dies bis 2020 nicht notwendig sein wird. Schleswig-Holstein hat zwar die Schuldenbremse in die Landesverfassung übernommen, doch wie ernst es der Kieler Politik mit dem Sparen ist, werden wir noch sehen. In Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und Hessen haben die Landesregierungen mitgeteilt, dass sie eine der Schuldenbremse analoge Regelung in die Landesverfassungen aufnehmen wollen. In NRW war diese Verfassungsänderung in der Vergangenheit bereits einmal – im März 2010 – an der fehlenden Zustimmung von SPD und Grünen gescheitert. In Hessen wurde im März 2011 eine Aufnahme der Schuldenbremse in die Verfassung des Landes durch eine Volksabstimmung beschlossen. In anderen Bundesländern (Bayern, Baden-Württemberg, Sachsen und Thüringen) haben bereits vor der Föderalismusreform II neue Kreditbegrenzungen auf der Ebene einer Änderung der Landeshaushaltsordnung stattgefunden.
Doch auch bei der Schuldenbremse gilt: keine Regel ohne Ausnahme. Und hier gibt es eine Ausnahme, die die Fantasie der Politiker offensichtlich besonders dazu anregt, sich Tricks auszudenken. Das Verbot, neue Kredite aufzunehmen, bezieht sich nämlich ausdrücklich nur auf das strukturelle Defizit, also auf das Defizit in einer konjunkturellen Normalsituation. In Phasen des Abschwungs oder gar in einer Rezession dürfen weiterhin neue Kredite aufgenommen werden. Sie müssen dann aber im Aufschwung wieder zurückgeführt werden. (Ähnliche Regeln gelten etwa für Ausnahmesituationen wie Naturkatastrophen oder außergewöhnliche Notsituationen, die die Aufnahme von Krediten notwendig machen. In solchen Fällen muss in Zukunft ein konkreter Tilgungsplan aufgestellt werden, der die Rückkehr zum zulässigen strukturellen Defizit darlegt.) Doch was genau sind strukturelle Schulden und was konjunkturelle? Wo sich noch nicht einmal die Wissenschaft im konkreten Einzelfall darüber einig ist, entscheidet im Zweifel – die Politik.
Es bleibt also abzuwarten, wie stark die Schuldenbremse tatsächlich wirken wird. Denn man ahnt es schon: Auch hier haben etliche Haushaltspolitiker und Finanzminister in den Ländern – trotz deklaratorisch geäußerter bester Absichten – vorgebeugt. Schleswig-Holstein und das Saarland haben rechtzeitig rund 500 Millionen Euro bzw. 264 Millionen Euro ihres Defizits des Jahres 2010, des Referenzjahrs für die neue Schuldenbremse, aus dem Handlungsbedarf zur Umsetzung der neuen Vorschriften herausgerechnet, um den anstehenden Konsolidierungsbedarf auf diese Art künstlich kleiner zu halten.[9]
Die Länder haben zwar – im Vergleich zum Bund – eine längere Übergangsfrist bis zur vollen Geltung der Schuldenbremse. Aber sie verfügen auch über weniger Stellschrauben als der Bund. Denn während der Bund einen Teil des Konsolidierungsbedarfs durch Einnahmeverbesserungen erreichen will, stehen den Ländern diese Möglichkeiten nicht zur Verfügung, da sie zum Beispiel wenig Einfluss auf die aufkommensstarken Steuerarten wie die Einkommenssteuer nehmen können. Und auch bei der Ausgabenseite sind die Länder – wie wir bereits gesehen haben – einerseits durch langfristig gebundene Ausgaben (etwa die Personal- und Versorgungskosten) und andererseits durch Bundesgesetze erheblich eingeschränkt. Außerdem: Am Ende wird der Großteil möglicher Mehr- oder Mindereinnahmen ohnehin per Länderfinanzausgleich umverteilt.
Die Bundesländer stoßen deshalb bei der Umsetzbarkeit der Schuldenbremse auf ganz spezifische Hürden. Ihnen bleibt nur der Weg über Ausgabenkürzungen. Kritiker der Schuldenbremse sprechen deshalb in diesem Zusammenhang auch von einer »asymmetrischen Wirkung« der Schuldenbremse.[10] Sie ziele auf Ausgabenkürzungen statt auf Einnahmeerhöhungen.[11] Kürzen können die Länder aber nur in den Bereichen, in denen sie selbstständig handeln können. Nach den Investitionen sind dies, wie wir gesehen haben, vorrangig die Personalausgaben, zum Beispiel durch Stellenstreichungen, Besetzungssperren und Senkung der Einstiegsgehälter.
Wie also wird sich die Schuldenbremse künftig konkret auf einen Landeshaushalt auswirken? Dazu gibt es für das Land Hessen ein äußerst interessantes Gutachten.[12] Es ist lohnend, sich ein wenig mit den dort getroffenen Erkenntnissen zu befassen. Das Gutachten beginnt mit der Feststellung, dass es, obwohl die meisten Bundesländer im Bundesrat für die Einführung der Schuldenbremse gestimmt haben und sie sich daher eigentlich intensiv mit den Konsequenzen hätten beschäftigen sollen, bisher nur wenige konkrete öffentliche Aussagen darüber gibt, wie die Länder den Übergangszeitraum finanzpolitisch gestalten wollen und auf welche Maßnahmen sich die Bürger einzustellen haben. Für Hessen, dessen Regierung sich sehr intensiv für eine verfassungsmäßige Schuldenbremse ausgesprochen hat, haben die Gutachter ermittelt, um wie viel Prozent die bereinigten nominalen Ausgaben des Landes pro Jahr im Durchschnitt wachsen dürften, damit im Jahr 2020 das strukturelle Defizit gleich null ist. Wenn dieses Ziel erreicht werden soll, dann dürften die Ausgaben von 2011 bis 2020 nur noch um etwa 1,7 Prozentpunkte nominal pro Jahr wachsen. »Offensichtlich«, so die Quintessenz der Untersuchung, »müsste die Finanzpolitik auf einen im historischen Vergleich sehr niedrigen Ausgabenpfad einschwenken.«
Von 1990 bis 2008 lag die durchschnittliche Wachstumsrate der bereinigten Ausgaben – bei allerdings erheblichen Schwankungen der Einzelwerte – bei 2,8 Prozent. »Schon das«, monieren die Gutachter, »war kein Ausdruck einer besonders expansiven Ausgabenpolitik.« Werden die Jahre des sogenannten Einheitsbooms ausgeklammert und der Anstieg der bereinigten Ausgaben im Zeitraum 1993 bis 2008 zugrunde gelegt, dann ergebe sich sogar nur ein Jahresdurchschnittswert von 2,4 Prozent. Berücksichtige man zusätzlich noch die steigenden Zinslasten aufgrund der von 2010 bis 2020 aufgenommenen Kredite, so dürfte die Wachstumsrate der nicht für zusätzliche Zinszahlungen aufzuwendenden Ausgaben nur bei nominal etwa 1,3 Prozent liegen.
Das würde, so schreiben die Autoren, real sowie in Relation zum Bruttoinlandsprodukt eine deutliche Schrumpfung des Staatssektors bedeuten. Die Politik der Entstaatlichung würde fortgesetzt und die Möglichkeiten für zentrale Zukunftsinvestitionen würden erheblich vermindert.[13] Wenn man ferner berücksichtige, dass im Anpassungszeitraum bis 2020 der Bund und alle anderen Länder ebenfalls auf eine sehr restriktive Finanzpolitik einschwenken werden, so dürfte die Wirtschaftsentwicklung in Hessen ebenso wie im gesamten Bundesgebiet erheblich beeinträchtigt werden. Dies wiederum werde die Einnahmenentwicklung deutlich verschlechtern und damit die notwendige Konsolidierungsleistung noch erheblich vergrößern.
Welche Auswirkungen eine derart abgesenkte Wachstumsrate der Ausgaben hat, erläutern die Autoren in ihrem Gutachten. Die Ausgaben des Landes Hessen wären so im Jahr 2008 um bis zu 1,7 Milliarden Euro geringer ausgefallen. Was das bedeutet, wird deutlich, wenn man sich das Volumen des hessischen Haushalts bzw. von ausgewählten Haushaltsposten vor Augen führt: Die Ausgaben beliefen sich im Jahr 2008 auf rund 21 Milliarden Euro, die im Landeshaushalt ausgewiesenen Investitionsausgaben auf rund 1,8 Milliarden Euro und die Personalausgaben auf 7,2 Milliarden Euro. Das heißt: Hätten sich die Minderausgaben komplett bei den Investitionen niedergeschlagen, dann hätte das Land so gut wie gar keine Investitionen mehr getätigt. Wenn nicht bei den Investitionen, sondern beim Personal gekürzt worden wäre, dann wäre der Personaletat des Landes um 24 Prozent bzw. 17 Prozent kleiner gewesen und im entsprechenden Umfang wäre der Beschäftigungsstand im Landesdienst kleiner ausgefallen. Mit allen daraus ableitbaren Auswirkungen auf die Dienstleistungen für die Menschen im Land.
Alle Landespolitiker beteuern, wie wichtig eine Rückführung der Schulden und eine nachhaltige Finanzpolitik sind. »Die SPD tritt für eine nachhaltige Finanzpolitik ein, die künftigen Generationen keine stetig steigenden Zinszahlungen hinterlassen will. Deshalb bekennen wir uns ausdrücklich zur Begrenzung und Rückführung der staatlichen Neuverschuldung und zu der im Grundgesetz verankerten Schuldenbremse.« So lautet eine Passage aus dem neuen SPD-Fortschrittsprogramm vom 11. Januar 2011.[14] Doch die Wirklichkeit sieht leider anders aus: Nordrhein-Westfalen hat heute Gesamtschulden von mehr als 130 Milliarden Euro. 1995 waren es noch 66 Milliarden Euro. Das ist eine Verdoppelung in den letzten 15 Jahren und zeigt, dass niemand – keine Partei, keine Regierung – die Neuverschuldung in den Griff bekommt, wenn man nicht sofort damit anfängt. Bis zum Jahr 2014 muss NRW allein zwanzig Milliarden Euro für Schuldzinsen ausgeben. Eine Konsolidierung über Wachstum erscheint schier unmöglich. Zwischen Rhein und Ruhr gibt es schon lange nur noch ein geringes Wirtschaftswachstum. Und aufgrund der Schuldenbremse stehen dem Land nun noch weitere drastische Sparmaßnahmen bevor.[15]
Noch weitaus dramatischer stellt sich die Lage für das Land Schleswig-Holstein dar:[16] Dort werden die von der Landesregierung im Sommer 2008 beschlossenen drastischen Sparmaßnahmen im Personalbereich, die bis 2020 Kürzungen im Personalbestand von fast acht Prozent bedeuten, lediglich einen kleinen Teil der notwendigen Einsparungen ausmachen. Bei schlechter wirtschaftlicher Entwicklung ist im Extremfall die finanzpolitische Handlungsfähigkeit der Landesregierung in den nächsten zehn Jahren komplett infrage gestellt.[17] Auch in Niedersachsen wird es schwierig werden, die Ziele der Schuldenbremse einzuhalten. Das Land hat bereits vor der Krise erhebliche Sparanstrengungen unternommen, die sich auch im Rückgang der Nettoneuverschuldung zeigen. Deshalb ist der Spielraum für weitere Ausgabenrückführungen zunehmend begrenzt. So ist beim Personal bereits durch den Abbau von mehr als 6700 Stellen erheblich gespart worden, ebenso in anderen Bereichen. Es dürfte dem Land daher schwerfallen, weitere Einsparungen ohne erheblichen Qualitätsverlust für seine Bürger vorzunehmen.
Berlin steht ebenfalls in den kommenden Jahren finanziell mächtig unter Druck, nicht nur, weil ein Schuldenberg von 66 Milliarden Euro fast 2,5 Milliarden Euro an jährlichen Zinszahlungen bedeutet – das sind elf Prozent des Etats von Finanzsenator Ulrich Nußbaum. Die Hauptstadt wird weiterhin im Zeichen einer rigiden Sparpolitik stehen müssen, selbst wenn die Steuereinnahmen durch die unerwartet positive Wirtschaftsentwicklung zuletzt stärker gewachsen sind als geplant. Ein Gutachten von 2010 des früheren rheinland-pfälzischen Finanzministers Ingolf Deubel belegt den Handlungsbedarf für Berlin.[18] 2,7 Milliarden Euro müsse die Stadt in den nächsten zehn Jahren an Konsolidierungsleistung erbringen. Das gilt selbst dann, wenn die Steuereinnahmen einigermaßen zuverlässig zwischen zwei und drei Prozent pro Jahr steigen. Auf mehr als eine Milliarde Euro datiert der Wirtschaftsprofessor und frühere SPD-Politiker unabhängig von allen konjunkturellen Einbrüchen das strukturelle Defizit Berlins. Zudem müssten 1,7 Milliarden Euro kompensiert werden, die durch den schrittweisen Verlust des Solidarpaktes Ost bis 2020 wegfallen.
Bis zum Jahr 2013, so hat Klemens Himpele für alle Bundesländer in Deutschland errechnet, werden zehn Länder nicht in der Lage sein, die notwendigen Einsparungen durch weitere Ausgabenkürzungen bei Investitionen und Personalausgaben für aktiv Beschäftigte vorzunehmen. Selbst die beiden Bundesländer Bayern und NRW, deren Vertreter in der Föderalismuskommission zu den vehementesten Befürwortern einer möglichst restriktiven Schuldenbremse gehörten, seien, so Himpele, weit davon entfernt, ihre Defizite in dem durch die Schuldenbremse erforderlichen Tempo abzubauen.
Die meisten Politiker in den Ländern sind sich der Brisanz der Situation durchaus bewusst. Auch darüber, dass es ein einfaches »Weiter so« nicht mehr geben kann. Das musste nicht zuletzt die neue saarländische Ministerpräsidentin Annegret Kramp-Karrenbauer (CDU) im Sommer 2011 erfahren. Die Nachfolgerin des langjährigen Ministerpräsidenten Peter Müller sorgte für große Irritationen, als sie als erste Ministerpräsidentin in Deutschland öffentlich die Schuldenbremse in Zweifel zog. In einem Interview machte sie die Einhaltung der Schuldenbremse von einer vernünftigen Wirtschaftsentwicklung abhängig. »Wenn diese Voraussetzung aberwegen der Folgen der Staatsschuldenkrise und der notwendigen Rettungsmaßnahmen nicht mehr gegeben ist, dann haben wir eine veränderte Geschäftsgrundlage«, sagte sie der Zeitung ›Die Welt‹[19] – und das zu einem Zeitpunkt, als Bundeskanzlerin Angela Merkel und Bundesfinanzminister Wolfgang Schäuble in Europa die deutsche Schuldenbremse als »Exportschlager« und »Erfolgsmodell« anpriesen.
Ihr Parteifreund, der Unions-Fraktionschef im Bundestag Michael Meister, reagierte empört. Es sei »europapolitisch kontraproduktiv«, dass eine Unions-Politikerin bereit sei, die Schuldenbremse aufzugeben, kritisierte er. Schließlich fordere Deutschland von anderen Euroländern eine an der Schuldenbremse orientierte Stabilitätspolitik. Der scheidende schleswig-holsteinische Ministerpräsident Peter Harry Carstensen (CDU) verurteilte ebenfalls den Vorstoß Kramp-Karrenbauers. Die Schuldenbremse infrage zu stellen, sei zum jetzigen Zeitpunkt absurd, sagte er und warf seiner Kollegin indirekt vor, die Zusammenhänge nicht zu erkennen. »Die Probleme Griechenlands sind gerade durch unbegrenztes Schuldenmachen entstanden. Es macht keinen Sinn, in einer Zeit, in der wir Wachstum von mehreren Prozent haben, über neue Schulden nachzudenken.«
Das Wort des schleswig-holsteinischen Ministerpräsidenten hat dabei besonderes Gewicht, denn ebenso wie das verschuldete Saarland und Bremen muss auch das nördlichste Bundesland erheblich damit kämpfen, die Schuldenbremse einhalten zu können.
Nur Sachsen wiederum steht im Vergleich der 16 Bundesländer gut da. Der Freistaat hat seinen Haushalt konsolidiert, belegt bei Schuldenstand, Haushaltsdefizit und Investitionsquote jeweils den besten Platz. Es könnte sogar noch besser aussehen: Über ein knappes Viertelprozent der Ausgaben für Verwaltung, Zuschüsse sowie Subventionen außerhalb der eigenen Verwaltung kann Sachsen heute selbst bestimmen – und dort Einsparungen relativ problemlos realisieren.
Schon bald werden also der Bund und nahezu alle Bundesländer nicht mehr wissen, wie und wo sie in den kommenden Jahren in ihren Haushalten sparen können, ohne dass es für die Bürger – die schließlich auch Wähler sind – zu sehr großen und sehr spürbaren Belastungen kommt. Es bleibt die stillschweigende Hoffnung auf ein stetiges Wirtschaftswachstum und ein immer weiter ansteigendes Steueraufkommen. Die kann sich vor dem Hintergrund der globalen Wirtschaftsentwicklung und einer alternden Gesellschaft schnell als trügerisch erweisen. Wenn aber die Verteilungsspielräume künftig immer enger werden, wird die Politik bald mit dem Rücken an der Wand stehen. Treueversprechen gegenüber Staatsdienern zählen da im Zweifelsfall sehr wenig.
In Ansätzen kann man dies bereits heute beobachten. Beispielsweise beim Weihnachtsgeld für Beamte. Bund und Länder gehen hier deutlich unterschiedliche Wege. Während sich Soldaten, Beamte und Richter des Bundes ab dem Jahr 2012 über ein nahezu verdoppeltes Weihnachtsgeld freuen können, gehen die Staatsdiener in vielen Ländern leer aus. Ursprünglich sollte die Erhöhung erst im Jahr 2015 kommen. Die jährliche Sonderzahlung war 2006 von sechzig auf dreißig Prozent halbiert worden. Der Steuerzahler wurde dadurch um rund drei Milliarden Euro entlastet.
Die Bundesregierung zog die Anhebung, begründet durch die gute wirtschaftliche Entwicklung, jedoch im Spätsommer letzten Jahres vor. Da mögen noch ganz andere politische Gründe für die arg gebeutelte christlich-liberale Koalition ausschlaggebend gewesen sein. Der Chef des Beamtenbundes, Peter Heesen, sprach jedenfalls von einem überfälligen Schritt und hofft augenscheinlich auf eine Vorbildfunktion des Bundes, an dem sich früher oder später auch die Länder und Kommunen orientieren würden.
Danach sieht es nicht aus. Beamte in Nordrhein-Westfalen können auch weiterhin nicht auf eine Erhöhung ihres Weihnachtsgeldes hoffen. Das sei nicht zu finanzieren, heißt es im NRW-Finanzministerium. Auch im klammen Berlin gibt es keine Anhebung der Sonderzahlung. In der Hauptstadt war das Weihnachtsgeld 2003 im Rahmen der Vereinbarung eines sogenannten Solidarpaktes zwischen dem Senat und den Gewerkschaften auf pauschal 640 Euro gekürzt worden – eine Reduzierung um durchschnittlich zwei Drittel. Auch die Brandenburger Beamten schauen in die Röhre, ebenso die in Thüringen und in Mecklenburg-Vorpommern. Und selbst in Sachsen bleibt die Politik hart. Es werde endgültig bei der Streichung des Weihnachtsgeldes für Beamte bleiben. Daran werde sich auch nach der Ankündigung des Bundes nichts ändern, heißt es im dortigen Finanzministerium. Die Einsparungen von 23 Millionen Euro jährlich sollen in die Bildung investiert werden.
Aber all das wird nicht ausreichen. Noch mehr als der Bund werden die einzelnen Bundesländer deshalb nicht um tief greifendere Reformen herumkommen. Ab dem Jahr 2020, so hat Gisela Färber bereits im Jahr 2009 berechnet, wird die demografische Komponente der zunehmenden Zahl an Ruhestandsbeamten auch die Wachstumsspielräume der Wirtschaft besonders in den einzelnen Bundesländern einschränken.[20] Sie hat ein Szenario erstellt, demzufolge im Jahr 2050 knapp 18 Prozent der Steuereinnahmen der Länder nur für die Ruhestandsbeamten ausgegeben werden müssen. Hinzu kommen die Personalausgaben für die aktiv Beschäftigten sowie die Kreditzinsen für Altschulden aus der Vergangenheit. Spätestens dann wird sich der Blick vieler Politiker und Parlamentarier auch auf die Ruhestandsbeamten richten. Und in der Tat: Wie wir im nächsten Kapitel sehen werden, gibt es hier mehr als genug Konsolidierungsbedarf.