7 Communicatie is oorlog

Maanden is eraan gewerkt. Het advies moet een doorbraak in gang zetten rond de aanleg van wegen. De jarenlange procedures zijn iedereen die snel van A naar B wil, maar dagelijks in de files vastzit, een doorn in het oog. Minister Camiel Eurlings van Verkeer en Waterstaat (V&W) heeft het advies aangevraagd, omdat hij het als een persoonlijke missie ziet om aan deze stroperigheid een einde te maken. Dus wordt het advies van de commissie-Elverding door heel bouwend en rijdend Nederland met verlangen tegemoet gezien. Het staat gepland voor 22 april 2008. De commissie heeft een eigen communicatieadviseur in de arm genomen die de publiciteit moet verzorgen. Het is Robert Wester, voormalig directeur Voorlichting van het ministerie van Verkeer en Waterstaat en zojuist begonnen als managing consultant bij Bureau Berenschot. Het is een van zijn eerste klussen.

Wester heeft een pr-strategie bedacht die ervoor moet zorgen dat het advies 'goed valt' bij de belanghebbenden, in jargon de 'stakeholders'. Deze 'draagvlakstrategie' lekt een paar dagen voor de presentatie uit naar de Volkskrant. Het is een mooi voorbeeld van hoe publiciteit wordt gemanipuleerd. In het weekeinde voorafgaande aan de presentatie van het rapport moeten verschillende stakeholders te horen krijgen wat de belangrijkste boodschap is van de commissie. Maar informeren is niet genoeg. Ze krijgen ook het verzoek er 'in de media of anderszins actief steun aan te verlenen'. Alles moet mondeling gebeuren, want e-mails en faxen kunnen uitlekken.

Het lijstje van wie wie moet benaderen geeft een inkijkje in de persoonlijke netwerkjes. Wester neemt zijn oude ministerie van Verkeer en Waterstaat voor zijn rekening, en bij vrom secretaris-generaal Hans van der Vlist (een oud contact bij V&W, en net als hij PvdA'er). Hij neemt ook contact op met een aantal voormalige collega-directeuren voorlichting, zoals Bas Vereecken (vrom), Jeroen Sprenger (Financien) en Gerard van der Wulp (Algemene Zaken). De laatste krijgt een speciale behandeling, 'met het oog op een goede reactie van de premier in diens persconferentie van 25 april'. Ook de hoofddirecteur van de Vereniging Nederlandse Gemeenten Ralph Pans (in de tijd van Wester secretaris-generaal bij V&W, tevens PvdA) en diens woordvoerster Susan Baart (ex-woordvoerster PvdA) worden door Wester benaderd, net als de 'goede vriend' van V&W, anwb-directeur Guido van Woerkom.

Het plannetje wordt door het vroegtijdige lek doorkruist, maar het laat wel zien dat tegenwoordig zelfs de reacties op adviezen worden 'gemanaged'. Volgens een directeur Communicatie is het heel gebruikelijk dat de steun voor een plan vooraf wordt georganiseerd. 'Je moet het alleen nooit op papier zetten. Je weet dat het dan uitlekt.'

Niets is toevallig bij een belangrijke boodschap van de overheid. Over elk woord is nagedacht. De plaats en gelegenheid om de boodschap te verkondigen zijn zorgvuldig uitgekozen en de aankleding is tot in de puntjes verzorgd. Dit alles om het gewenste beeld op te roepen.

De wekelijkse persconferentie van de minister-president laat zien hoe het in zijn werk gaat: de locatie, de binnenkomst en situering van de premier (staand, boven de zittende journalisten uitstijgend), de complete regie van begin tot eind. De borden met het motto van het kabinet, 'samen werken, samen leven', die als een soort sluikreclame in de hoofden van de kijkers moet blijven hangen: het is allemaal tot in detail bedacht om een zorgvuldig gekozen beeld te creeren. In haar boek Dat hoort u mij niet zeggen legt Sanderijn Cels uit waar de ideeen vandaan komen: van de regering-Bush. De Amerikaanse president introduceerde in 2001 de banner-met-leus. Beeld- en woordregie zijn onder zijn bewind tot kunst verheven. Nederlandse communicatieadviseurs nemen de Amerikaanse trucs gretig over.

Toen landbouwminister Veerman in 2005 in Brussel had geregeld dat kippen tegen vogelgriep mochten worden ingeent, wilde hij hobbyboeren oproepen dat vooral ook te doen, zodat hun kippen bij een uitbraak niet massaal hoefden te worden afgemaakt. Zijn directeur Voorlichting Hans Blom regelde dat Veerman op zijn eigen bedrijf in de Hoekse Waard zijn eigen hobbykippen inentte. Dat leverde niet alleen een mooi plaatje op, maar liet ook zien dat het de minister ernst was.

PvdA-lijsttrekker Wouter Bos sprak in de campagne van 2006 de kiezers vanaf een zeepkist toe. Zo wilde hij uitstralen dat hij een man van het volk is, die luistert naar gewone burgers en met hen in discussie gaat.

Toen Rita Verdonk zich kandidaat stelde voor het lijsttrekkerschap van de vvd, koos zij het moment en de plaats zorgvuldig uit: de BouwRai, tussen ondernemers (aanpakken!) en ver weg van het politieke establishment, waartoe zij niet meer wil behoren. Misschien gekunsteld (iemand die jaren rijksambtenaar is geweest en daarna lid van de regering, behoort tot het Haagse establishment) maar uit onderzoek is ongetwijfeld gebleken dat het voor haar electoraal gunstig kan uitpakken. Net als bij Geert Wilders, die ook doet of hij er niet bij hoort, maar al sinds mensenheugenis op het Binnenhof werkt.

In de vs is het (vooral tijdens campagnes) al heel gewoon dat politici laten onderzoeken welke woorden goed vallen en welke niet. Bill Clinton gebruikte in zijn eerste campagne het woord 'hope' tot vervelens toe (hij is geboren in Hope, Arkansas). Barack Obama kiest in 2007 en 2008 voor het woord 'change' en voor de slogan 'yes we can'. In het algemeen wordt aangenomen dat positief taalgebruik beter valt bij de burger/kiezer dan negatief. Dus spreekt een politicus liever niet over angst, maar wel over vertrouwen. Of over trots. Als het tenminste over zijn eigen beleid gaat. Voor dat van de tegenstander worden soms venijnige woorden bedacht om het in een kwaad daglicht te stellen. Zo introduceerde het cda in 2006 de termen 'bejaardenbelasting' en 'Bosbelasting' voor het voorstel van de PvdA om ouderen met een behoorlijk aanvullend pensioen mee te laten betalen aan de aow.

Als er een partij is die raad weet met beeld en woord, is het de sp. De tomaat als symbool van afkeuring van het kabinetsbeleid gaat al jaren mee. Begin 2008 zorgde de partij voor enige commotie door een reclamespot te maken waarin een bejaarde vrouw zich uitkleedt, als symbool voor het uitkleden van de thuiszorg. De partij kreeg een koekje van eigen deeg. Binnen een week kwam PvdA-staatssecretaris Jet Bussemaker, die verantwoordelijk is voor de thuiszorg, met een maatregel om de kwaliteit van de zorg te verbeteren. Zij had er ook een gevatte boodschap bij: 'De heer Marijnissen maakt beelden, wij maken oplossingen.'

Oorlogsmachines

De politieke boodschap wordt allang niet meer alleen via de politici en hun voorlichters verspreid. Er zijn ook nog politieke assistenten, en het zijn er veel. Onder de kabinetten-Balkenende heeft hun aantal een hoogtepunt bereikt. Helemaal nieuw is de functie niet; in 1946 stelde minister-president Beel Hans Hermans aan. Officieel als perschef, maar meer nog als politiek assistent. Hermans werkte dan al enige tijd stiekem voor Beel; hij was toen nog parlementair redacteur voor de Maasbode, een groot katholiek dagblad uit Rotterdam, dat in 1959 samenging met De Tijd. Beel gebruikte Hermans tijdens de kabinetsformatie als raadgever en om, via diens politieke rubriek in de krant, proefballonnetjes op te laten. De beruchte mannetjesmaker Ben Korsten was in de jaren zestig ook een politiek adviseur van het stiekeme soort. De functie bleef lange tijd in een kwade reuk staan, omdat die wringt met de opvatting dat in coalitiekabinetten geen politiek benoemde ambtenaren passen.

Tot halverwege de jaren negentig waren politieke assistenten (p.a.'s) nog schaars. In het eerste Paarse kabinet begon dat te veranderen. Premier Kok (PvdA) nam er een (Arend Hilhorst), vicepremier Hans van Mierlo (D66) vervolgens ook (Carla Pauw). Milieuminister Margreeth de Boer (PvdA) kreeg er een (Henk Bakker) toen ze niet goed uit de verf kwam. Paars ii zorgde voor de grote doorbraak. De meeste ministers wilden een politiek assistent naast zich.

Volgens in het kabinet gemaakte afspraken moeten de p.a.'s zich richten op 'de ondersteuning van de bewindspersonen in het kader van de politieke beweging waarvan zij deel uitmaken'. Zij worden via een kabinetsbesluit voor bepaalde tijd aangesteld, en zodra de bewindspersoon opstapt moeten ook zij vertrekken. De politiek assistenten mogen geen woordvoering doen, en daarom komen ze niet in dienst bij de directie Communicatie, maar vallen ze direct onder de secretaris-generaal. Ze worden wel betaald door het ministerie, op niveau van een ervaren woordvoerder.

In 2003 verbreekt het tweede kabinet-Balkenende alle records: 21 bewindspersonen (alle ministers plus vele staatssecretarissen) nemen een politiek assistent. In die periode is fractievoorzitter Andre Rouvoet van de ChristenUnie nog een van de scherpste criticasters. Hij is principieel tegen politieke assistenten, omdat die in dienst staan van de partijpolitiek, terwijl ambtenaren in dienst behoren te staan van het algemeen belang. De principes zijn rekbaar geleken, want in Balkenende ^iv is Rouvoet vicepremier en heeft ook hij een politiek assistent (Reinier Koppelaar), net als cu-staatssecretaris Tineke Huizinga (Chris Sol).

Politiek assistenten heb je in verschillende soorten. Sommigen zijn niet veel meer dan veredelde tassendrager, secretaris of secretaresse. Anderen zijn zeer inhoudelijk gericht en worden door de politicus vooral gebruikt om te brainstormen over het beleid. De derde categorie is die van de echte partijsoldaat: hij of zij wordt strategisch ingezet om te peilen, te masseren, om in te steken en te stoken, om alles te doen wat de kans vergroot dat de politieke agenda wordt uitgevoerd. Deze politiek assistent ziet regeren als een permanente campagne, en campagne als oorlog. Hij moet, zoals een van hen het zegt, 'een oorlogsmachine vormen' met de bewindspersoon. Het voorbeeld van dit type is Jack de Vries, die in de eerste drie kabinetten-Balkenende 'Jack het lek' werd genoemd. Journalisten dichtten hem veel macht toe (waardoor hij die macht ook kreeg), vooral omdat hij het onvoorwaardelijke vertrouwen genoot van premier Balkenende. Hij spiegelt zich graag aan zijn grote voorbeeld, de Brit Alistair Campbell, de grote manipulator achter premier Tony Blair. Voor De Vries is spinnen niet meer dan een middel om een politiek doel te bereiken. En voor alles telt het resultaat.

Jeroen de Graaf, p.a. van minister Aart Jan de Geus in diezelfde kabinetten, had een vergelijkbare bijnaam, 'de theezeef': je gooit er heet water in, en het komt er net zo hard weer uit, maar met cda-smaak. Sinds begin 2008 is hij politiek assistent van Balkenende. Ook Tino Wallaart, voormalig journalist van Vrij Nederland en nos-radio en p.a. van minister van Onderwijs Ronald Plasterk, ziet zich als een frontsoldaat. Vooral deze groep treedt de regel dat politiek assistenten zich niet met woordvoering mogen bezighouden, met voeten. Ze spreken, bellen en sms'en dagelijks met journalisten. En ze werken nauw samen met de officiele woordvoerders van de bewindspersoon. Alles in het teken van dat ene doel: dat het beleid slaagt. Ieder doet vanuit zijn eigen positie het benodigde massagewerk.

Omgekeerd zijn er ook ambtelijke woordvoerders met een duidelijke politieke kleur, zoals Remco Dolstra, de woordvoerder van vicepremier Wouter Bos. Dolstra was in 2006 lid van het PvdA-campagneteam, en is daarna door Bos naar Financien gehaald. Niet als politiek assistent, zoals het eigenlijk had gemoeten, maar als zijn zegsman. Bos kon moeilijk protesteren toen niet veel later de woordvoerder van de cda-fractie, Stephan Schrover, directeur Communicatie werd op het ministerie van Sociale Zaken, waar cda-prominent Piet Hein Donner minister is.

Het laat zien hoe de scheidslijn tussen voorlichters en politieke adviseurs vervaagt en hoe de woordvoering als geheel politiseert. Tekenend is dat uit beide beroepsgroepen voor politieke functies wordt gerekruteerd. De voormalige rijksvoorlichters Hans Hillen en Jan Schinkelshoek werden Tweede Kamerlid voor het ^cda, bij de politiek assistenten bracht Jack de Vries het tot staatssecretaris, Roos Vermeij (PvdA) werd Tweede Kamerlid, en Paul Depla (PvdA) wethouder. Vermeij en Depla waren beiden p.a. van verkeersminister Netelenbos in Paars ⁱⁱ.

De benoeming van Jack de Vries tot staatssecretaris van Defensie, in 2007, viel overigens in slechte aarde bij vicepremier Wouter Bos, omdat De Vries voor hem de verpersoonlijking is van de 'vuile' verkiezingscampagne van het cda. Het cda had hem, onder regie van De Vries, zorgvuldig gesloopt door hem als draaikont neer te zetten. Bos verzette zich echter niet tegen de benoeming, maar liet Balkenende wel weten dat hij deze niet beschouwt als een 'investering in de saamhorigheid van het kabinet'.

The making of een minister

Bij de voorlichters staat het werk sterk in het teken van 'mannetjesmakerij'. Hoe dat in zijn werk gaat, beschrijft directeur Voorlichting van Justitie Anne-Marie Stordiau medio 2007 in Platform, een uitgave uit de communicatiereeks van de ^rvd. Stordiau is een oude rot in het vak. Ze werkte onder meer bij de provincie Zuid-Holland (waar ze woordvoerster was van commissaris van de Koningin Schelto Patijn), de gemeente Amsterdam (als woordvoerster van - inmiddels - burgemeester Patijn), het ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur en sinds midden jaren negentig bij Justitie. Daar valt zij in het begin op door als een soort bodyguard media weg te houden bij de kwetsbare minister Winnie Sorgdrager.

De 'wijze lessen' van Stordiau in Platform geven een goed inzicht in de taakopvatting, prioriteiten en werkwijze van hedendaagse rijksvoorlichters. Voorop staat het profiel van de minister. Dat bepaalt het beeld van het departement - tot in de ministerraad aan toe, schrijft zij. 'Dit profiel wordt vooral gevormd in de media: hoe komt de minister over tijdens Kameroptredens, bij werkbezoeken, aan tafel bij Buitenhof? Daar ligt de belangrijkste taak voor de directie Voorlichting: het opbouwen van een stevig profiel in de publiciteit, gebaseerd op degelijke beleidsinhoud.'

Volgens Stordiau is regeren 'steeds meer een kwestie van beeldvorming', die via de media verloopt. 'Media zijn tegenwoordig niet zozeer meer het venster op de wereld, maar eerder een middel om zich te positioneren, om belangen veilig te stellen of daarvoor support te vinden.' Media bepalen de politieke agenda, stelt Stordiau ook. Ze meent te weten wat media willen: 'Pakkende beelden en smeuige oneliners. Professionele voorlichters en communicatieadviseurs die hun politieke bazen adequaat willen bedienen, zijn zich voortdurend van dit kader bewust.' Daarom, schrijft Stordiau, is politieke communicatie doorslaggevend voor het succes van een bewindspersoon. En daarvan is de beeldvorming van een ministerie weer afhankelijk.

Hoe bouw je een profiel van een minister op? Heel geleidelijk en via de inhoud, meent Stordiau. 'Het is aan de voorlichting om van die inhoud nieuws te maken met de juiste woorden en, als het kan, de juiste beelden.' The making of moet niet te gretig gebeuren, zeker in het begin niet, omdat een uitglijder zo is gemaakt en de minister lang zal worden nagedragen. Dus: 'Oppassen met mooie profilerende interviews voor dag- en weekbladen, geen uitputtingsslagen van vijf uur die bijna altijd onbedoelde uitspraken opleveren. Niet een camera laten meelopen de hele dag.'

In de dagelijkse praktijk draait de profilering onder meer om goede persberichten. 'Met een pakkende kop en een goede lead is dat een beproefd middel om nieuws in de media te krijgen. Zo'n bericht op het anp-net wordt met al die gratis verspreide kranten zelf steeds meer waard.' Websites van ministers zijn ook handig, want ze zijn 'een goed podium voor alles wat het ministerie via de bewindspersoon naar buiten brengt'.

Justitie werkt met media-analyses, issue-monitors en focusgroepen. Op basis van de resultaten, vertelt Stordiau trots, werd het begrip 'huisarrest' vervangen door 'thuisdetentie', omdat dat woord bij de geinterviewden (van de focusgroep) 'meer appelleerde aan het sanctie-idee'. Schadebeperking (damage control) behoort ook tot de dagelijkse praktijk. 'Soms is te voorspellen dat een onverhoedse uitspraak tot opwinding gaat leiden in de media en de Kamer. De flanken afdekken is dan het devies.' Voor lekken moet er een 'terugvaloptie' klaarliggen. 'Zo zijn de bewindsliedenoverleggen op donderdagavond kwetsbare momenten.' Ook de optredens van bewindslieden in Kamerdebatten worden strak geregisseerd. 'Woord en beeld worden hier onder een vergrootglas gelegd. Daarom is het noodzakelijk om van tevoren een voorstelling te vormen welke quotes en welk beeld het journaal of Den Haag Vandaag zullen halen. Dat was gemakkelijker te organiseren bij Rita Verdonk dan bij Donner, maar diens Kamerredes stonden regelmatig de volgende dag integraal in de ^nrc . Het slotakkoord van Albayrak bij het debat over de pardonregeling kon zo de ether in. Interviews achteraf waren niet meer nodig. Voor de staatssecretaris natuurlijk een mooi moment om binnen 100 dagen de grootste splijtzwam van het vorige kabinet geloosd te hebben en "Ferry" te horen concluderen dat "ze kwam, zag en overwon".'

Dan zijn er nog incidenten en crises. De reactie van een bewindspersoon in deze situaties is volgens Stordiau 'doorslaggevend voor de politieke carriere'. 'Ambtenaren houden niet van incidenten, een onverwachte en meestal ongewenste onderbreking van hun werk. Media daarentegen leven van scoops en hoge oplage en kijkcijfers. Ook voor Kamerleden zijn incidenten interessant: reden voor Kamervragen, eventueel een spoeddebat en dus aandacht van media en publiek. Een beleidscrisis is daarom ook altijd een pr-crisis.' Bij beleidsincidenten is 'een snelle reactie belangrijk om de nieuwsstroom in de hand te houden. De aankondiging "diepgaand onderzoek" is soms van levensbelang en het enige wat een minister kan zeggen omdat hij niet te snel moet afgaan op de inderhaast geleverde feiten.'

Als het toch misgaat en een minister moet aftreden, is dat 'het ergste wat een departement kan overkomen'. Maar zelfs dan is strakke regie geboden. 'Na het verschijnen van het rapport-Van Vollenhoven trokken Donner en Dekker politieke consequenties en legden een verklaring af in de Kamer. In het Catshuis bleek afgesproken te zijn dat het tweetal daarna nog even in de wandelgangen de media te woord zou staan. Dat was het moment waarop voorlichting zich afvroeg welke beelden er 's avonds op de televisie zouden moeten komen. Geen getrek en geduw, geen ministers in de verdrukking door camera's en microfoons, maar de korte verklaring in de Kamer. Dat moet dan ook geregisseerd worden.'

De lessen van Stordiau laten zien hoezeer hedendaagse overheidsvoorlichters gefixeerd zijn op de media, die zij slechts zien als een vehikel om hun minister en ministerie te profileren, een markt waar zij zichzelf kunnen verkopen. De burgers, die de voorlichters uiteindelijk betalen en voor wie hun werk in de eerste plaats is bedoeld, worden helemaal uit het oog verloren.

100 dagen mooie plaatjes en praatjes

De pr-adviseurs hebben er tijdens de kabinetsformatie goed over na kunnen denken. Het nieuwe kabinet dat op 22 februari 2007 wordt beedigd, het vierde onder leiding van Jan Peter Balkenende, is heel anders dan de vorige drie. Qua samenstelling: de belangrijkste oppositiepartij PvdA zit er nu bij, en haar leider Wouter Bos, met wie Balkenende een moeizame relatie had (en zal blijven houden), is vicepremier. Verder maakt de ChristenUnie deel uit van het kabinet, en dat is heel wat anders dan de lpf, vvd of D66.

Inhoudelijk is er ook een groot verschil. De vorige kabinetten wilden zich profileren als hervormingskabinetten en zorgden daarmee voor maatschappelijke spanningen. Het nieuwe wil rust creeren, bouwen en verbinden. Het bedenkt zes 'pijlers', hoofdthema's van het beleid: sociale samenhang, duurzame leefomgeving, een actieve internationale rol, een innovatieve economie, veiligheid en respect en een dienstbare publieke sector.

Dat alles moet worden gecommuniceerd. Besloten wordt dat het kabinet niet direct uit de startblokken schiet, maar eerst het land in gaat om 'naar het volk te luisteren'. Dat versterkt het beeld dat het wil verbinden. Het plan wordt al snel omgedoopt tot de 100-dagentoer. Over wie hiervan de geestelijke vader is, verschillen de meningen. De Coordinatiegroep zegt dat het haar plan is, en dat het een uitwerking is van de kabinetsbrede presentatie die door de groep is ontwikkeld. Maar volgens andere voorlichters zit Jack de Vries erachter, de voormalige politiek assistent van premier Balkenende. Hij krijgt in elk geval bij het aantreden van het kabinet een nieuwe functie: 'projectleider 100-dagentoer'.

Het is een kolfje naar zijn hand. De Vries heeft zich opgewerkt van een wat ongelukkige fractiewoordvoerder van het cda, met de kansloze Jaap de Hoop Scheffer als baas, tot een slimme spindoctor. Toen De Hoop Scheffer in 2001 na een intern conflict aftrad, nam ook De Vries ontslag. De nieuwe fractievoorzitter Balkenende nam hem echter weer aan. Toen Balkenende in de turbulente dagen na de dood van Fortuyn geheel onverwacht de verkiezingen won, kreeg De Vries lof voor zijn rol in de campagne. Balkenende werd premier en nam hem mee als politiek assistent.

Door De Vries op het 100-dagenplan te zetten, maakt het kabinet een duidelijke keus voor een campagne-achtige aanpak van de presentatie, gericht op beeldvorming. Van meet af aan is er een strakke regie, waarbij overigens ook de rvd een belangrijke rol speelt. Alle departementen moeten een programma maken dat binnen de pijlers past. Die programma's moeten naadloos op elkaar aansluiten. En bij de werkbezoeken moeten alle provincies evenredig worden bedeeld, ook wat betreft de pijlers.

De pijlerstructuur zorgt voor veel onvrede, omdat maar vijf departementen het voortouw krijgen. 'Je kreeg eerste- en tweederangsministers,' zegt een betrokkene. Zo heeft het ministerie van lnv er de pest over in dat het ministerie is ondergebracht bij een pijler van vrom (duurzaamheid) en Economische Zaken (economie), en dus tweede viool moet spelen. 'We weigerden naar het pijpen van vrom te dansen,' zegt een woordvoerder van lnv. Het leidt tot veel fricties tussen directies communicatie; de eenheid is ver te zoeken. Om een en ander toch in goede banen te leiden, worden pijlercoordinatoren (zo heten ze echt) aangesteld, die het programma proberen in te vullen. 'Dat waren debiele vergaderingen, met eindeloze discussies over welke bewindspersoon naar welke provincie mocht gaan,' zegt een betrokkene. 'Vooral de vergaderingen over de slotdag, die de kroon op het werk moest worden, werden een chaos.'

Ondanks de strakke regie gaan veel ministeries hun eigen gang. Ze proppen, met goedkeuring van de ministers, toch al geplande werkbezoeken in het programma en verkopen die als dialoog met burgers. Een medewerker: 'We gingen naar het gemeentehuis of het provinciehuis, praatten met wat bestuurders, liepen een zielige wijk in, namen een kijkje in het wijkcentrum, schoten ook nog even een burger aan die in zijn voortuin zat en dat was het dan.'

Voor alle burgers die niet worden bezocht hebben de pr-adviseurs iets bedacht: de campagneteams maken hun eigen filmpjes en zetten die op een gezamenlijke website (samenwerkenaannederland.nl). Daar kan bijvoorbeeld het werkbezoek van staatssecretaris Tineke Huizinga van Verkeer en Waterstaat aan Harlingen worden bekeken. Op de site is ook de uitgeschreven tekst te vinden. Die geeft een indruk van de kwaliteit van de eigen verslaggeving:

staatssecretaris : 'Friesland is eigenlijk een hele belangrijke waterprovincie. Als het gaat om het gebied van water, ben ik in Friesland begonnen om mij te orienteren op wat allemaal met dit onderwerp te maken heeft.' (Ontmoeting tussen staatssecretaris en enkele bewoners van Harlingen.) 'U bent echte Harlingers, al vanaf uw geboorte?'

Eigen filmpjes maken en op de website zetten is inmiddels een trend aan het worden bij overheidsdiensten. De Provincie ZuidHolland kondigt begin januari 2008 aan dat ze zelf radio en televisie gaat maken, om haar bekendheid te vergroten. De programma's worden aangeboden aan de regionale omroep. Aanleiding is de frustratie dat de media steeds minder aandacht aan de provincie besteden. Het Openbaar Ministerie maakt vrijwel tegelijkertijd bekend dat het in 2008 met om-tv komt, via internet uitgezonden interviews met om-medewerkers. Zo wil het om het eigen verhaal 'actiever uitdragen', en minder afhankelijk zijn van de onafhankelijke pers. 'De media zijn erg gericht op incidenten,' meent om-baas Harm Brouwer. Een week later meldt de politie Hollands Midden dat zij een eigen 'YouTube-kanaal' is begonnen om doelgroepen te bereiken die via traditionele media lastig te bereiken zijn.

Dit soort initiatieven vallen onder de zogeheten 'bypass-strategie': door de pers te omzeilen denken overheidsdiensten hun boodschap beter, want ongefilterd, bij de burgers te krijgen. Maar nemen die wel de moeite om al die filmpjes en kanaaltjes af te grazen? Als ze het al doen, is het de vraag hoeveel waarde ze eraan hechten. Want het vertrouwen van burgers in de overheid is aanzienlijk lager dan dat in de pers.

Terug naar de 100-dagentoer. Die is slechts opmaat voor het grote landelijke slotfestijn op 21 mei 2007. In de Jaarbeurs van Utrecht worden 250 burgers 'samengedreven' (in de woorden van een lid van het campagneteam) om met het kabinet te praten. Dit moet de historische beelden opleveren waarom het allemaal te doen was. De burgers zijn door de departementen uitgekozen en aangeleverd aan projectleider Jack de Vries. In de meeste gevallen komen ze van een lijst van de afdeling Protocol, die tijdens werkbezoeken namen, adressen en telefoonnummers noteert van burgers die later van pas kunnen komen, of die nog een aardig briefje van de minister moeten krijgen. Vaak waren deze burgers al eerder zorgvuldig geselecteerd door de gemeente of een instelling, want niemand houdt van verrassingen tijdens werkbezoeken.

De slotavond ziet er zeer gelikt uit. Een prachtige show. Het bruist van discussies en ideeen. Er is een fraaie samenvattende film van de werkbezoeken, met bewindslieden die uit helikopters stappen of aan boord gaan van schepen: een en al dynamiek. In haar eerdergenoemde artikel in Platform juicht directeur Voorlichting van Justitie Anne-Marie Stordiau over het resultaat. 'Het frame van "we doen het samen" was overal herkenbaar. De slotmanifestatie zorgde voor een vloedgolf publiciteit met een apotheose bij "hofleveranciers" Knevel en Van den Brink. Met als gevolg dat de ploeg van Balkenende iv staat, mede dankzij een aanpak die in Amerika en Engeland al langer beproefd is. Daar is de permanente vorm vast onderdeel van het leiderschap geworden.'

Dit is dus een permanente campagne.

Overigens is de eensgezindheid minder groot dan het lijkt: zo laat minister Guusje ter Horst op de slotavond verstek gaan, omdat ze een dringender afspraak heeft. 'Algemene Zaken was des duivels,' aldus een betrokkene.

De laatste kroon op het werk moet een boekje worden: het beleidsprogramma waarin het regeerakkoord wordt uitgewerkt en waarin de dialoog met de burgers moet zijn verwerkt. Maar voordat de slotavond, met de vele geanimeerde discussies, nog moet beginnen, is het boekje al vrijwel klaar. Alleen een enkele tekstballon met citaten van burgers moet nog worden ingevuld. Maar de beleidstekst, datgene waarop het kabinet kan worden afgerekend, wordt na de slotavond niet meer veranderd. Dat weten de 250 burgers niet, noch de kabinetsleden en de massaal opgekomen media. 'Het was een heel duur toneelstukje, met als hoofdrolspeler de premier en als regisseur Jack de Vries,' zegt een betrokken communicatieadviseur. Het boekje ziet eruit alsof het van een reclamebureau afkomstig is: fullcolour, glossy, veel foto's, gelikte teksten van burgers. 'Maar die teksten hadden heel weinig met de werkbezoeken te maken,' zegt een betrokkene. 'De rvd heeft er een enorme rol in gehad.'

Voordat de definitieve tekst klaar is gaan conceptteksten eindeloos heen en weer tussen departement en rvd. Van het boekje dat uiteindelijk naar buiten wordt gebracht en aan de Tweede Kamer toegezonden, hebben de ministers de definitieve tekst echter niet meer gezien. 'Alle ministeries en ministers hebben zich door de rvd laten verneuken,' zegt een betrokkene. 'Het kabinet zei ja tegen iets wat het niet kende.' De oppositie in de Tweede Kamer reageert kritisch en teleurgesteld op het beleidsprogramma, omdat dat maar weinig toevoegt aan het regeerakkoord. Hebben we daar nu honderd dagen op moeten wachten, is de teneur.

'Die 100-dagentoer was een grote pr-show,' erkent een communicatieadviseur die er overigens enthousiast aan heeft meegewerkt. 'Dat moest ook. Daarna moest het kabinet wel gaan leveren. Maar dit kabinet doet niks.' Ook bij een andere hoge communicatieadviseur is de frustratie groot. 'Het beleidsprogramma kun je zien als een contract met de samenleving. We hebben offensief gecommuniceerd, maar het kabinet heeft niet geleverd. Het enige dat het levert zijn de vervelende punten, zoals hogere belastingen. En niet allerlei "leuke zaken", zoals de gratis schoolboeken, de verbouwing van het Rijksmuseum, die in 2006 klaar zou zijn, de hsi, de ov-chipkaart.'

Elke communicatiedeskundige kan uitleggen dat je nog zo kunt proberen een goed imago te creeren, maar als je 'product niet goed is', is dat allemaal verspilde moeite. Niet een gladde en eensgezinde presentatie is goed voor het imago van het kabinet, maar goed beleid. En daar ontbreekt het kennelijk aan. Want ondanks de vele miljoenen die inmiddels in het imago van het kabinet zijn geinvesteerd, is het vertrouwen bij burgers tot een absoluut dieptepunt gedaald. Uit onderzoek van de Universiteit Twente bleek in februari 2008 dat maar 13 procent van de Nederlanders vertrouwen heeft in het kabinet. Voor de studie zijn 6500 Nederlanders ondervraagd. 'De kloof tussen burger en politiek is nog nooit zo groot geweest,' aldus de Twentse hoogleraar politicologie Kees Aarts van de Universiteit Twente in EenVandaag.

Een directeur Communicatie wijt dat ook aan premier Balkenende. Die ontbeert, zegt hij, het gezag om burgers te overtuigen. 'Normen en waarden hebben vanaf zijn eerste kabinet voortdurend op de agenda gestaan. Maar toch gelooft niemand erin. Niemand kwam naar de website die hij ervoor had laten maken. Zijn eerste kabinet gedroeg zich er niet naar, met zo'n Heinsbroek die zei dat hij met zijn Bentley graag harder dan 120 reed. In de volgende kabinetten spraken bewindslieden elkaar tegen, zelfs bewindslieden binnen een departement.'

In 2008 belegt het kabinet een Catshuissessie over het slechte imago. Een van de conclusies is dat het beter is om niet alleen collega's van de eigen partij in het zonnetje te zetten, maar juist ook collega's van coalitiepartners. Premier Balkenende zou bijvoorbeeld PvdA-minister Vogelaar van Wonen, Werken en Integratie moeten prijzen, en vicepremier Bos cda-minister van Verkeer en Waterstaat Camiel Eurlings. Eerder was ook al het probleem van 'levering' (of beter: niet-levering) besproken. In november 2007 mocht sir Michael Barber op een bijeenkomst van het kabinet en topambtenaren uiteenzetten hoe de regeringBlair dat probleem had aangepakt. Barber is voormalig Head of the Delivery Unit van Blair. Die hield de voortgang bij van het beleid, deed voorstellen om problemen op te lossen en rapporteerde hoe een en ander is gerealiseerd. Het was een machtige club, die er mede toe heeft bijgedragen dat de regering-Blair haar beloften nakwam.

Hoewel zo'n Delivery Unit wel aantrekkelijk leek, heeft het kabinet er (nog?) niet voor gekozen. Het past niet in de Nederlandse staatsrechtelijke verhoudingen, omdat het de positie van de premier aanzienlijk versterkt, blijkt uit een studie van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur. De minister-president is in Nederland primus inter pares: hij staat niet boven de vakministers, en kan hen dus niet ter verantwoording roepen (laat staan ontslaan, zoals in Engeland).

Toch is er wel meer sturing gekomen. Een van de Raadsadviseurs in het kabinet van premier Balkenende houdt nauwkeurig bij hoe het met de uitvoering van het beleidsprogramma staat, de meer dan zeventig belangrijkste beloften van het kabinet. Vanuit Algemene Zaken gaan briefjes naar ministers met de vraag hoe het met punt A of B staat. Balkenende houdt zo overzicht over de uitvoering van het kabinetsbeleid. Maar de verantwoordelijkheid voor de uitvoering, benadrukt zijn woordvoerder Henk Brons, ligt bij de ministers zelf.

Miskend talent

Bijna wanhopig en zwaar geirriteerd staat premier Balkenende achter zijn spreekgestoelte in de Tweede Kamer. 'Ik vind het opvallend dat het debat soms zo geweldig negatief wordt gekleurd,' zegt hij. 'Als je de kranten openslaat, zie je dat wij geneigd zijn de nadruk te leggen op dingen die moeilijk liggen. Die worden breed uitgemeten, maar daardoor ontstaat een beeld dat op gespannen voet staat met de werkelijkheid in Nederland.' Als land moet je het beste uit jezelf willen halen, zegt Balkenende ook, en niet 'proberen elkaar te vangen in een sfeer van negativisme'.

De derde woensdag in mei is in politiek Den Haag uitgeroepen tot Verantwoordingsdag. Regering en Tweede Kamer bespreken dan de resultaten van de begroting van het voorgaande jaar: zijn de beloftes waargemaakt? De Verantwoordingsdag is ooit ingesteld om de controlefunctie van de Kamer te verbeteren; vooruitkijken op Prinsjesdag en tijdens de Algemene Beschouwingen is leuk, maar de burger moet ook weten wat er van al die plannen terechtkomt.

Alle goede bedoelingen ten spijt lijdt 'woensdag gehaktdag' onder gebrek aan belangstelling. Maar niet in 2008. Dat is vooral te danken aan premier Balkenende, die dacht de Verantwoordingsdag te kunnen aangrijpen om de zegeningen van zijn kabinet te etaleren. Het kabinet stuurt vooraf een brief van 24 pagina's naar de Kamer waarin het betoogt dat het het beleid voortvarend in de steigers heeft gezet. 'Propaganda,' reageert sp-fractievoorzitter Jan Marijnissen direct. De Algemene Rekenkamer zegt het iets diplomatieker: 'De hoeveelheid retoriek waarmee dit kabinetsbeleid wordt verkocht, is niet in overeenstemming met de resultaten.' kabinet heeft enorm imagoprobleem, kopt de Volkskrant. Want ondanks alle (pr-)inspanningen overheerst de kritiek op het kabinet.

Dat het vertrouwen bij de bevolking zich op een dieptepunt bevindt, komt volgens Balkenende door de media en het parlement. Marijnissen probeert hem de ogen te openen. 'Er zijn geen bezweringsformules waarmee men een volk tot de orde kan roepen. Het gaat hier om reele problemen, waar dit kabinet [...] in ieder geval geen geloofwaardig antwoord op heeft. Dat is waarom mensen afhaken.'

De kabinetten-Balkenende hadden eerder al laten zien dat zij moeilijk met kritiek kunnen omgaan. Balkenende zelf viel in 2006 tijdens de Algemene Beschouwingen uit tegen fractievoorzitter Femke Halsema van GroenLinks: 'Ik begrijp niet waarom u hier zo negatief en vervelend over doet. Laten wij blij zijn! Laten wij optimistisch zijn! Nederland kan het weer! Die voc-mentaliteit om over grenzen heen te kijken, is weer terug. Dynamiek! Toch?'

Minster Verdonk van Integratie zei in november 2006 dat de Commissie Gelijke Behandeling misschien maar beter kan worden afgeschaft, omdat die had uitgesproken dat een vmbo-school in Utrecht niet van een islamitische docente mag eisen dat ze ouders een hand geeft. Ze kreeg bijval van de pvv en de vvd, die vinden dat de commissie 'te links' is.

Overigens heeft niet alleen het kabinet er een handje van om bij tegendraadse geluiden de boodschapper te diskwalificeren. In november 2006 valt het cda de Onderzoeksraad voor Veiligheid aan. De Raad, onder leiding van Pieter van Vollenhoven, heeft een zeer kritisch rapport geschreven over de brand in het cellencomplex op Schiphol, waarbij elf mensen zijn omgekomen. Daarbij is een aangrijpende animatiefilm getoond die weergaf wat zich binnen had afgespeeld. 'Ik heb het idee dat de Raad zich door haar emoties heeft laten meeslepen,' reageert cda-Kamerlid Sybrand van Haersma Buma, die minister Donner nadrukkelijk verdedigt. (Donner en vvd-minister Dekker moeten uiteindelijk aftreden.)

In 2007 stellen de VVD en de pvv (die dan beide in de oppositie zitten) het bestaansrecht van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, een van de belangrijkste adviesorganen van de regering, ter discussie, omdat die een te positief rapport over de islam heeft gepubliceerd. Een jaar eerder waren vvd (toen nog wel regeringspartij), cda, lpf en de Groep Wilders al over de wrr gevallen vanwege een ander gematigd rapport over de islam. 'Geen wetenschap, maar kwakzalverij,' noemde vvd-Kamerlid Hirsi Ali het onderzoek. 'Studeerkamerpolitiek', aldus cda-fractieleider Verhagen. In april 2008 moet de Nationale Ombudsman, Alex Brenninkmeijer, het ontgelden, omdat hij de overheid verwijt burgers 'hufterig' te behandelen. De burgers zijn zelf de hufters, reageren cda, PvdA, ChristenUnie en vvd.
Deze voorbeelden (het is maar een selectie) zijn even zovele signalen van een groeiende autoritaire houding bij politici en bestuurders. Die lijkt te worden gevoed door het opkomende populisme met de daaraan gekoppelde dadenrang ('machopolitiek'), die geen ruimte biedt aan twijfel en andere inzichten. Toch lijkt het eerder een teken van zwak dan van sterk leiderschap als politici tegenspraak zo slecht kunnen verdragen.

Frontale aanval

'Wat wil Frank weten?' staat midden op het flip-overvel. Met dit vel worden in maart 2002 Nederlandse commando's in de Afghaanse hoofdstad Kaboel voorbereid op een bezoek van de toenmalige minister van Defensie Frank de Grave. 'Top secret' staat erboven, en, vlak daaronder: 'Wat willen we niet kwijt?' met een opsomming van informatie die de verantwoordelijke bewindspersoon moet worden onthouden.

Het vel maakt deel uit van het materiaal dat volgens het vpro- onderzoeksprogramma Argos bewijst dat Nederlandse special forces in Afghanistan clandestiene operaties hebben uitgevoerd, buiten het mandaatgebied. De uitzendingen op 17 en 19 oktober 2007 wekken de woede van minister Eimert van Middelkoop van Defensie. Hij eist dat hij het bewijsmateriaal mag bekijken. Dat mag, en na het te hebben gezien oordeelt Van Middelkoop dat het niet overtuigend is. Argos bedrijft 'ufo-journalistiek', schampert hij publiekelijk.

Niet lang daarna, nota bene op een bijeenkomst ter gelegenheid van het vijftienjarig bestaan van Argos, kondigt hij aan dat hij een klacht indient bij de Raad voor de Journalistiek. Die behandelt de zaak op 31 januari 2008. Beide partijen verschijnen met een advocaat aan hun zijde, een illustratie van de toenemende juridisering van de journalistieke klachtenprocedure.

Volgens de bewindsman heeft Argos met de berichtgeving 'ernstige beschuldigingen geuit die het vertrouwen in de krijgsmacht en het politieke vertrouwen in de minister van Defensie hebben geschaad'. Anders gezegd: er is sprake van ernstige reputatieschade. Volgens Van Middelkoop heeft Argos geen wederhoor gepleegd, terwijl dat gezien de beschuldigingen volgens hem wel gerechtvaardigd was. Bovendien hadden Kamerleden en collega-journalisten voor de uitzending inzage in de bewijsstukken gehad, en Defensie niet. Argos brengt daartegen in dat voorafgaande aan de uitzending in meerdere e-mails zeker 25 gedetailleerde vragen zijn gesteld en dat daarop voornamelijk ontkennend is geantwoord. Pas na de eerste uitzending wilde Defensie wel reageren. Het programma houdt vol zeer zorgvuldige onderzoeksjournalistiek te bedrijven.

De minister verliest de zaak. Maar hij toont zich een slecht verliezer: hij weigert de term 'ufo-journalistiek' in te trekken. Als hij enkele maanden later een toespraak houdt bij de uitreiking van de Tegels, de prijzen voor de beste journalistieke producten van het afgelopen jaar, gebruikt hij de feestelijke gelegenheid opnieuw om zijn gram te halen. Hij weigert Argos, dat met de uitzendingen een van de Tegels wint, te feliciteren. Na afloop wil hij de journalisten ook niet de hand drukken.

Het is niet het eerste signaal dat de overheid een hardere, zo niet intimiderende houding aanneemt tegenover de pers. In oktober 2003 dreigde minister Donner van Justitie alle media die een topambtenaar van zijn departement herkenbaar in verband brengen met beschuldigingen van misbruik van minderjarigen, voor de rechter te slepen. De topambtenaar bond zelf ook de strijd aan, met de Gaykrant en Panorama, die al wel hadden gepubliceerd. De partijen schikten de zaak, met de afspraak dat ze niets over de deal mogen zeggen. Het NOS Journaal publiceerde echter geheime stukken uit dit overleg, waaruit zou blijken dat de ambtenaar had toegegeven seks met jongemannen te hebben gehad van wie hij de leeftijd niet wist. De ambtenaar diende een klacht in bij de Raad voor de Journalistiek en won. Later zou blijken dat zijn advocaatkosten door Justitie zijn betaald.

Journalist Alexander Nijeboer wordt al jaren achtervolgd door juridische procedures van (oud-)bewindslieden. Nijeboer schreef in 2006 een boek over defensiemedewerker Fred Spijkers, die onthulde dat een ongeluk met een oefenlandmijn waarbij een militair om het leven kwam, aan ondeugdelijkheid van de mijn was te wijten. Spijkers werd jarenlang door Defensie geintimideerd en raakte in de WAO. In het boek, Een man tegen de staat, komt ook de rol van de politiek verantwoordelijken aan bod. Twee van hen, oud-bewindsman Job de Ruiter en de zittende staatssecretaris Cees van der Knaap, spanden juridische procedures aan. Beiden maakten gebruik van door de staat betaalde advocaten, die tienduizenden euro's declareerden. In juli 2007 werd de zaak met Van der Knaap geschikt.

In 2000 werd journalist Koen Voskuil door de rechtbank gegijzeld. Het leek een incident, een uitglijder van een chagrijnige rechter (die vond dat Voskuil zijn bron moest prijsgeven). Maar als in mei 2006 uitkomt dat twee journalisten van De Telegraaf maandenlang door de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst zijn gevolgd, afgeluisterd en geobserveerd, en als ze een halfjaar later ook nog worden gegijzeld omdat zij hun bronnen niet willen prijsgeven, groeit de zorg over de houding van de overheid tegenover de pers. Een campagne van De Telegraaf ('Laat ze vrij') maakt kennelijk zoveel indruk, dat de twee vrij snel weer op vrije voeten komen.

In april 2008 stapt premier Balkenende zelf naar de rechter. Het weekblad Opinio heeft een nepspeech van hem afgedrukt, waarin hij zich kritisch uitlaat over de islam. De pastiche is bedoeld als een satirisch verpakte waarschuwing tegen het islamfundamentalisme. Juist in die tijd zet het kabinet alle zeilen bij om moslimwoede over de film Fitna van pvv-Kamerlid Geert Wilders te voorkomen. Balkenende vreest dat de 'grap' in het buitenland verkeerd zal worden begrepen. Hij spant een kort geding aan met als eis dat het artikel wordt gerectificeerd, maar verliest. 'Het artikel is overduidelijk een verzinsel. Er is dus geen sprake van een onjuiste of valse weergave van feiten,' beslist de rechter. De premier legt zich niet bij zijn nederlaag neer en start een bodemprocedure. Opinio gaat intussen failliet, maar Balkenende zet de zaak door, voor het geval het armlastige blad een doorstart maakt.

In bed met Defensie

Intimideren, voor de rechter slepen, manipuleren, omzeilen: vele manieren om de pers een toontje lager te laten zingen, onder controle te krijgen, zijn de revue gepasseerd. Een moet nog worden genoemd, omdat die misschien het meest bedreigend is voor de persvrijheid.

'We staan met de krijgsmacht aan het begin van een belangrijke missie naar Afghanistan.' Zo begint het Communicatieplan van de isaf-missie in Uruzgan, waarvoor in eerste instantie vanaf augustus 2006 twee jaar lang 1400 tot 1600 militairen zullen worden uitgezonden. Het is een missie in het hoogste geweldsspectrum, zoals dat bij Defensie heet, en het kabinet heeft de bevolking er al op voorbereid dat er onder de Nederlandse troepen doden kunnen vallen. De missie wordt aanvankelijk vooral 'verkocht' als een opbouwmissie, omdat dat de kans op parlementaire steun vergroot. Maar gaandeweg kan dat door de vele schietincidenten en de gebrekkige voortgang van de wederopbouw niet worden volgehouden, en in de tweede helft van 2007, vlak voordat de Tweede Kamer moet beslissen over verlenging van de missie, kantelt Defensie het beeld. Het NOS Journaal krijgt van Defensie 'unieke' beelden van hevige gevechten. Het Journaal verspreidt de bijbehorende boodschap: 'Defensie wil met de beelden laten zien dat er twee aspecten zitten aan de Nederlandse missie in Uruzgan: de wederopbouw van Afghanistan en de strijd tegen de Taliban. Defensie wil de Nederlanders zo een completer beeld geven van wat de missie in Uruzgan precies inhoudt.' En dat zwaarbewapende Nederlandse troepen hard nodig zijn om de vrede te bewaren.

Het is allemaal onderdeel van een uitgekiende communicatiestrategie. Het belangrijkste, maar ook meest omstreden deel van het Communicatieplan uit 2006 is dat Defensie journalisten in de gelegenheid stelt een tijd lang onder de hoede van de krijgsmacht rond te kijken: de journalisten zijn embedded. Deze vorm van samenwerking heeft een hoge vlucht genomen na de tweede Golfoorlog in Irak (2003), toen Amerikaanse journalisten live, tussen de troepen, verslag deden van het zeer succesvolle offensief. Er ging een geweldig pr-effect van uit. Het ministerie van Defensie wilde dat ook wel. Eerst werden in Irak journalisten tot het Nederlandse kamp in Al Mutannah toegelaten, en vanaf 2004 mochten ze daar embedded blijven. Hoewel de belangstelling tegenviel (Al Mutannah lag in een rustig gebied), werd besloten er in Afghanistan meer werk van te maken.

De inschatting in 2006 is dat bij Nederlandse burgers, politici en achtergebleven militairen veel belangstelling is voor wat in Uruzgan gebeurt, en dat het dus belangrijk is dat verslaggevers daar 'een realistisch beeld' van hebben. Defensie beseft dat het averechts zou werken als de pers en de bevolking om de tuin zouden worden geleid.

Het plan maakt er geen geheim van wat het belangrijkste doel is van de 'embedded-strategie': waardering en draagvlak. 'Kennis van de operatie en inzicht in de werkwijzen leiden tot begrip voor de complexe omstandigheden en waardering voor de wijze waarop Nederlandse militairen daarin opereren. Het draagvlak waaraan op deze wijze wordt gewerkt is belangrijk, in het bijzonder in crisissituaties.' Als het een keer goed misgaat, zal het opgebouwde krediet ervoor zorgen dat het draagvlak niet meteen wegvalt, hoopt Defensie.

Het embedded-beleid houdt in dat elke twee weken drie Nederlandse journalisten onder de hoede van Defensie naar Uruzgan kunnen reizen. Ze vliegen mee met een militaire vlucht, krijgen kost en inwoning en een persoonlijk veiligheidspakket, zoals een scherfvest en een helm. Er wordt zelfs aan gedacht om ze een training aan te bieden, samen met militairen die op het punt staan te worden uitgezonden. In Uruzgan vallen ze onder de verantwoordelijkheid van de commandant. Zonder diens medeweten mogen ze het kampement niet verlaten. Dat gebeurt overigens zeer zelden, omdat het 'buiten' veel te gevaarlijk is. Van meet af aan is er veel discussie over ingebedde journalistiek. Tegenstanders wijzen erop dat de journalisten niet onafhankelijk zijn (een van de belangrijkste beginselen in de journalistiek) en maar een kant van het conflict laten zien. Voorstanders benadrukken dat embedded zijn beter is dan niets. Het alternatief, op eigen houtje afreizen en door Afghanistan trekken, wordt als veel te duur (mede vanwege torenhoge verzekeringspremies) en veel te gevaarlijk afgedaan. Bovendien zouden niet-embedded journalisten ook niet onafhankelijk kunnen werken, omdat ze de bescherming van plaatselijke krijgsheren moeten kopen.

Deze argumenten lijken op die over de reisjournalistiek. Ook daar worden journalisten op kosten van de aanbieder gefeteerd. Ook daar wordt de onafhankelijkheid ter discussie gesteld. Als tegenargument voeren journalisten vaak aan dat ze ondanks alles onafhankelijk en kritisch berichten. En dat er eigenlijk geen alternatief is, want als de reis niet zou worden betaald, zou die vanwege de hoge kosten of moeilijke bereikbaarheid van een gebied niet worden gemaakt. In een eerder in dit boek aangehaalde studie hebben Frank van Vree en Mirjam Prenger al betoogd hoe gevaarlijk deze ontwikkeling (die wordt aangewakkerd door bezuinigingen bij de media) is voor de onafhankelijke journalistiek.

In 2008 verschijnt een evaluatie van de embedded-praktijk, opvallend genoeg niet vanuit de journalistiek (die alle reden zou hebben om de ervaringen te evalueren), maar van de hand van het Centrum voor Strategische Studies in Den Haag (hcss). Dit adviesorgaan is zeer kritisch, blijkt al uit de titel die het rapport heeft meegekregen: Eyes Wide Shut? Hoofdconclusie: het ministerie van Defensie heeft alle reden om er tevreden over te zijn. De opzet om de missie in de schijnwerpers te zetten, is een succes.

Over de journalistiek is het ^hcss minder te spreken. Die laat zich te veel inpakken, is te weinig onafhankelijk en bericht eenzijdig, met een sterke nadruk op militaire aspecten.

Voor Afghanistan, blijkt uit de studie, heeft Defensie de zaken aanzienlijk strakker geregeld dan eerder voor Irak. Het eerdergenoemde Communicatieplan is er een voorbeeld van. Voor journalisten die naar Uruzgan willen, wordt een gedragscode opgesteld, die ze moeten tekenen om mee te mogen. De code bestaat uit vier punten:

1 Respecteer de veiligheid. (Breng geen informatie naar buiten die de troepen in gevaar kan brengen.)

Alle journalistieke producten (artikelen, radio- en tv-reportages) moeten voor publicatie aan Defensie worden voorgelegd, om te voorkomen dat operationele informatie naar buiten komt die de troepen in gevaar kan brengen. Militairen mogen alleen met de voornaam worden genoemd en informatie over gewonden of gesneuvelden mag pas naar buiten worden gebracht als de familie is ingelicht. Om de kans op voortijdige publicatie te verkleinen worden de communicatielijnen van de basis met Nederland bij een incident onmiddellijk afgesloten, een zogeheten 'black hole'. Bij interviews op de basis moet altijd een persvoorlichter van het ministerie aanwezig zijn. Dat verkleint de kans dat militairen hun mond voorbijpraten.

De media vinden dit over het algemeen redelijke afspraken. Ze maken volop gebruik van de voorziening van Defensie. De kwaliteitskranten de Volkskrant en NRC Handelsblad sturen tussen maart en december 2007 negen keer een journalist. Ook het NOS Journaal is een zeer regelmatige gast.

Deze trouwe klanten worden beloond. Ze bouwen een goede relatie op met de militairen in Afghanistan en met de staf in Den Haag, en dat levert hun een voorkeursbehandeling op, aldus het ^hcss. De directie Voorlichting slooft zich voor hen meer uit om een 'succesvol verblijf' te arrangeren. Alleen de vaste gasten (met name het NOS Journaal) mogen mee bij operaties. Volgens journalisten die het hcss heeft gesproken, heeft dit een sfeer van geven en nemen in de hand gewerkt. De directie Voorlichting ziet de journalisten als 'clienten, aan wie het ministerie interessante producten kan leveren'.

Journalisten zijn zichzelf ook beperkingen gaan opleggen, 'een mate van zelfcensuur', aldus het hcss. Ze willen de contacten met de militairen goed houden en laten zaken weg die mogelijk tot conflicten zouden kunnen leiden. Zo werd lange tijd geen of weinig aandacht geschonken aan burgerslachtoffers. Een verklaring voor deze houding is dat de journalisten die langere tijd dag en nacht tussen militairen vertoeven, langzaam maar zeker als militairen gaan denken. Dit is wat Defensie in het Communicatieplan 'meer begrip' noemde. En 'begrip leidt tot waardering', aldus het Communicatieplan. Langzaam maar zeker worden de journalisten ingekapseld, worden ze meer een met de troepen. Tot grote tevredenheid van Defensie. Uit de mond van staffunctionarissen van het ministerie noteert het hcss dat journalisten 'erg gehoorzaam' zijn aan de wensen van Defensie.

Nawoord - Hoed u voor de missie

Toen begin november 2007 aan het licht kwam dat twee overheidsvoorlichters in het besloten computersysteem van de Geassocieerde Pers Diensten hadden zitten snuffelen, leek het land even te klein. Journalisten en politici tuimelden over elkaar heen om deze schending van de persvrijheid te veroordelen. Minister Donner van Sociale Zaken (het ministerie waar de twee werkten) moest opdraven voor een spoeddebat om tekst en uitleg te geven. Maar na de eerste termijn hadden de Kamerleden hun kruit al verschoten.

Omdat ze zich maar matig hadden geinformeerd (alleen de sp was zelf op onderzoek uitgegaan) kostte het de minister geen enkele moeite om een Kamermeerderheid ervan te overtuigen dat dit slechts een incident was, een ontsporing van twee 'jonge' voorlichters. De Kamer nam genoegen met zijn uitspraak dat hij hun handelwijze afkeurde, en met zijn verzekering dat hij noch het ministerie er verder iets mee te maken had. Het debat ging als een nachtkaars uit en de Kamer ging over tot de orde van de dag.

Dat is jammer, want de gpd-affaire was een goede aanleiding voor de Kamer om de overheidscommunicatie eens scherp tegen het licht te houden, bijvoorbeeld door een eigen onderzoek. Want de afgelopen jaren is er veel veranderd. Overheidscommunicatie is een machtsinstrument van de regering geworden. Ze wordt meer en meer ingezet om het beleid te verkopen, om burgers te overtuigen, buiten het parlement (en de pers) om. En om het geschonden gezag van het kabinet te herstellen.

Sinds medio jaren negentig van de vorige eeuw hebben regeringen steeds meer moeite hun beleid te realiseren, omdat burgers zich niet meer zo gemakkelijk laten (be)sturen. Politici gingen op zoek naar een nieuwe leiderschapsstijl, helemaal na de moord op Pim Fortuyn, toen de bestuurlijke crisis compleet leek. Het resultaat is een autoritairdere bestuurscultuur die minder ruimte biedt aan tegenkrachten en tegenspraak. In die bestuursstijl is communicatie een belangrijk wapen. Daarbij is scherp gekeken naar de ^vs en het Verenigd Koninkrijk, waar president Bush en premier Blair een bijna missionaire bevlogenheid tentoonspreidden. Hun voorlichtingsapparaten stonden geheel in dienst van hun missie. Regeren is in deze landen een permanente campagne, wat mogelijk wordt gemaakt door het kiesstelsel, waarbij een partij de macht krijgt.

Met een heel ander kiesstelsel, waarbij meerdere partijen een regeringcoalitie moeten vormen, probeert Nederland die bestuursstijl te kopieren. Kabinetten hebben tegenwoordig een motto, een centrale boodschap die permanent en eenduidig moet worden uitgedragen. De gedachte is dat dat het gezag versterkt. Nieuw beleid wordt vanaf het prilste begin van communicatieplannen voorzien, en bij de lancering worden achter de schermen steunbetuigingen georganiseerd, opdat het goed 'landt'. Ministeries op hun beurt hebben een eigen missie, die hun bestaansrecht moet rechtvaardigen. Overheidscommunicatie is zo politieke marketing geworden.

Er is reden genoeg voor het parlement om deze ontwikkeling veel kritischer te volgen. Het gevaar van missies is dat ze tot een bestuurscultuur met totalitaire trekjes kunnen leiden. Alle neuzen moeten in dezelfde richting staan, de eigen boodschap is 'heilig'. Dat verhoudt zich moeilijk met tegenspraak en dwarsdenkers.

Dat verklaart waarom premier Balkenende zich zo opwindt over kritiek op zijn beleid. Het verklaart de vijandigheid tegen de pers, die 'alleen maar het negatieve benadrukt'. Het verklaart ook waarom overheidsdiensten hun heil proberen te zoeken in eigen nieuwskanalen: zo denken ze de boodschap ongeschonden bij de burger te kunnen krijgen. (Ze vergeten echter dat die burger de overheid aanzienlijk minder vertrouwt dan de pers.)

De ontwikkeling raakt ook aan de relatie met de burger. In weerwil van mooie woorden over transparantie, inspraak en beter luisteren naar de burger, is er steeds meer sprake van eenrichtingsverkeer van politieke predikers die de ongelovigen proberen te bekeren.

De voorlichtingscultuur heeft bovendien gevolgen voor de persvrijheid. Ministeries hebben hun communicatiebeleid ingericht alsof ze beursgenoteerde ondernemingen zijn. Koersgevoelige informatie wordt achtergehouden, overheidsdiensten gaan meer en meer op slot. Ambtenaren die zonder toestemming met de pers praten, kunnen op sancties rekenen. Alle contacten moeten via de voorlichtingsdiensten lopen, en die geven de informatie de gewenste kleur en timing mee.

Uit een zucht naar positieve publiciteit en een angst voor slechte pers houdt de overheid informatie achter tot het moment dat die veilig kan worden vrijgegeven. Overheidsinformatie is 'ten principale van de burger', schreef de Commissie Toekomst Overheidscommunicatie (de commissie-Wallage) in 2001. Maar de pers moet die informatie voor de poorten van de hel wegslepen, vaak via wob-procedures, waarbij de overheid stelselmatig beslissingstermijnen overschrijdt en in de meeste gevallen aanvankelijk weigert de informatie te geven.

Zien journalisten het gevaar wel? De meesten denken dat ze het spel om de informatie wel beheersen. Dat ze krijgen wat ze willen. Maar willen ze wel genoeg? Zijn ze zich er wel voldoende bewust van dat 'de andere kant' de regels van het spel ingrijpend heeft veranderd? Laten ze zich niet te veel in slaap sussen met 'exclusieve interviews' en door voorlichters geschonken primeurtjes? Te veel journalisten lijken zich tevreden te stellen met de informatie die ministeries en politici wel kwijt willen. Ze zouden zich veel meer moeten richten op de informatie die ze niet kwijt willen. Om die (op eerlijke wijze!) los te peuteren moeten ze goed beslagen ten ijs komen. Voorlichters klagen steen en been over slecht geinformeerde journalisten, en helaas hebben ze vaak gelijk. 'Heb je nog wat?' is een vraag die hun bijna dagelijks wordt gesteld. Sommige voorlichters hebben zelfs plaatsvervangende schaamte over het gemak waarmee journalisten zich om de tuin laten leiden.

Dit boek is mede bedoeld om de journalisten wakker te schudden. In een democratie behoort de pers de macht kritisch te volgen. Ze behoort er niet tegenaan te schurken en zich al helemaal niet te laten inpakken. De macht op de huid zitten is al moeilijk genoeg in een tijd waarin de kwaliteit van de pers door bezuinigingen sterk onder druk staat. Redacties zijn sterk uitgedund, en met minder mensen is het moeilijker om dieper in de materie te duiken. Toch mag de pers daar niet voor zwichten. Daarvoor zijn de belangen te groot.

Gebruikte literatuur

Algemene Rekenkamer, Voorlichtingsuitgaven Rijksoverheid, Den Haag 1992.

Bloemendaal, Frits, 'Rekening mijden', in: HP/De Tijd, 21 april 2000. Bloemendaal, Frits, 'Wie is hier de baas?', in: HP/De Tijd, 18 mei 2001. Bloemendaal, Frits, 'Dijkstal en de versimpeling', in: HP/De Tijd, 1 juni

2001.
Bloemendaal, Frits en Alain van der Horst, 'Zoeken naar Koks opvolger', in:
HP/De Tijd, 24 april 1998.
Bovens, M. e.a., De verplaatsing van de politiek, wbs, Amsterdam 1995. Brants, Kees L.K., 'Double blind of de ambivalente relatie tussen politiek en
media. Rede bij de aanvaarding van het ambt van bijzonder hoogleraar in
de politieke communicatiewetenschappen aan de Universiteit van Leiden', Leiden 2006.
Bureau Algemene Bestuursdienst, Bekend maakt bemind. Tweede-Kamerleden
en ambtenaren in gesprek, ministerie van Binnenlandse Zaken, Den Haag
2006.
Cels, Sanderijn, Dat hoort u mij niet zeggen. Hoe politici u de werkelijkheid voorspiegelen, Bert Bakker, Amsterdam 2007.
Commissie Toekomst Overheidscommunicatie, In dienst van de democratie,
Sdu, Den Haag 2001.
Daalder, H., Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland, Bert Bakker,
Amsterdam 1995.
Deuze, Mark, Wat is journalistiek?, Het Spinhuis, Amsterdam 2004. Dommering, E. e.a., 'Klachten over mediapublicaties. Een onderzoek naar
de mogelijkheden van eenvoudig toegankelijke niet-rechterlijke procedures. Studiecommissie van de Vereniging voor Media- en Communicatierecht', in: Mediaforum, 2007, nr. 5.
Duyvendak, Wijnand, Ingrid Horstik en Betram Zagema (red.), Het groene
poldermodel. Consensus en conflict in de milieupolitiek, Instituut voor Publiek en Politiek/Vereniging Milieudefensie, Amsterdam 1999. Elchardus, Mark, De dramademocratie, Terra-Lannoo, Arnhem 2002. Fortuyn, Pim, De verweesde samenleving. Een religieus-sociologisch traktaat, Karakter/Speakers Academy, Uithoorn/Rotterdam 2002.
Frissen, P.H.A., De virtuele staat, Academic Service, Schoonhoven 1998. Frissen, P.H.A., De lege staat, Nieuwezijds, Amsterdam 1999. Geelen, Jean-Pierre, Het Haagse huwelijk. Hoe pers en politiek tot elkaar veroordeeld zijn, sun, Nijmegen 1998.
Gemengde Commissie Communicatie, 'Vijftig aanbevelingen voor communicatie met en door een Andere Overheid', Rapportage aan het kabinet,
Den Haag 2005.
Harinxma thoe Slooten, L.R. van, 'Snel en goedkoop procederen tegen de
media', in: Nederlands Juristenblad, nr. 7, 2005.
Hart, Paul 't, Verbroken verbindingen. Over politisering van het verleden en de
dreiging van een inquisitiedemocratie, De Balie, Amsterdam 2001. Heijden, Hein-Anton van der, Tussen aanpassing en verzet. Milieubeweging en
milieudiscours, Ambo, Amsterdam 2000.
Hendriks, F. en A.F.A. Korsten, 'Media in de politieke democratie', in: Be
stuurskunde, jaargang 10, nr. 7, 2001.
Hoedeman, Jan, De strijd om de waarheid op het Binnenhof, Meulenhoff, Amsterdam 2005.
Hoofdredactie de Volkskrant, Onderzoek Jansen van Galen en Kemper naar
martelprimeur in de Volkskrant. De Volkskrant, Amsterdam 2007. Jones, Nicholas, Sultans of Spin. The Media and The New Labour Government,
Gollancz, Londen 1999.
Kramer, N.P.G.W.M., E.H.T.M. Nijpels, B.M.J. Pauw en L. Tiddens (red.), Politieke communicatie in Nederland. Over campagnes, kandidaten en media,
Sdu, Den Haag 1994.
Kroon, Oscar van der, Ministerie in Crisis. Over visfraude, milieubehoud en boerenbelang, LJ Veen, Amsterdam 1994.
Luyendijk, Joris, Het zijn net mensen. Beelden uit het Midden-Oosten, Podium,
Amsterdam 2007.
Metze, Marcel, De stranding. Het cda van hoogtepunt naar catastrofe, sun, Nijmegen 1995.
Ministerie van Algemene Zaken, Introductiedossier, ministerie van az, Den
Haag 2002.
Ministerie van Algemene Zaken, Over communicatie gesproken. Eindrapportage van de werkgroep ibo Overheidscommunicatie, Interdepartementaal beleidsonderzoek 2005-2006, nr. 5, Den Haag 2007.
Ministerie van Defensie, Communicatieplan isaf Stage iii Uruzgan, Directie Voorlichting en Communicatie, 2006.
Ministerie van Defensie, Gedragscode voor media in Afghanistan, Directie
Voorlichting en Communicatie, 2006.
Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Overdrachtsdossier behorend bij het
protocol van overdracht getekend op 22 februari 2007, ministerie van
V&W, Den Haag 2007.
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, Introductiedossier nieuwe bewindspersonen, Dienst Bestuursondersteuning ministerie van vws,
Den Haag 2003.
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, Introductiedossier nieuwe bewindspersonen, Dienst Bestuursondersteuning ministerie van vws,
Den Haag 2007.
Nederlands Genootschap van Hoofdredacteuren, Code voor de journalistiek,
2008.
Neijens, Peter, 'Actieve communicatie over niet-aanvaard beleid: de kloof tussen overheidscommunicatie en journalistiek', in: Tijdschrift voor Communicatiewetenschap, nr. 4, 2002.
Nieuwenhuis, Marcia, 'Ministeries geven Kamer bewust onvolledig antwoord', in: pm, nr. 20, 2005.
Pease, Allan en Barbara Pease, The Definitive Book of Body Language, Orion,
Londen 2004.
Peper, Bram, 'Op zoek naar samenhang en richting. Een essay over de veran
derende verhoudingen tussen overheid en samenleving', Den Haag 1999. Peper, Bram, Een dolend land. Over de politieke architectuur van Nederland, De
Bezige Bij, Amsterdam 2002.
Peters, Klaartje, Verdeelde macht. Een onderzoek naar invloed op rijksbesluitvorming in Nederland, Boom, Amsterdam 1999.
Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling, Medialogica. Over het krachtenveld
tussen burgers, media en politiek (Advies 26), rmo/Sdu, Den Haag 2003. Raad voor het Openbaar Bestuur, Politiek en media. Pleidooi voor een lat-relatie, Rob, Den Haag 2003.
Regtvoort, Frank en Hans Siepel, Risico- en crisiscommunicatie. Succesfactor in
crisissituaties, Coutinho, Bussum 2007.
Schouw, Gerard en Pieter Tops, Stijlen van besturen, Atlas, Amsterdam/Antwerpen 1998.
Schuijt, G.A.I., 'Van open Barend Biesheuvel tot worldwide Wallage', in: Nederlands Juristenblad nr. 2, 2002.
sgo (Overleg van Secretarissen-Generaal), In dienst van het Rijk. Naar een volgende fase van vernieuwing van de Rijksdienst, Verslag van het sgo, maartjuli 2006.
Stordiau, Anne-Marie, 'Een minister moet minstens vier jaar mee kunnen.
Het belang van een sterk mediaprofiel voor een departement', in: rvd-
Communicatiereeks Platform, Den Haag 2007.
The Hague Centre for Strategic Studies, Eyes Wide Shut? The Impact of Embedded Journalism on Dutch Newspaper Coverage of Afghanistan, hcss, Den
Haag 2008.
Thijn, Ed van, Fleur Alink, Pieter van Dijk e.a., De sorry-democratie. Recente
politieke affaires en de ministeriele verantwoordelijkheid, Van Gennep, Amsterdam 1998.
Velde, Henk te, Stijlen van leiderschap. Persoon en politiek van Thorbecke tot
Den Uyl, Wereldbibliotheek, Amsterdam 2002.
Versteegh, Kees, De honden blaffen. Waarom het cda geen oppositie kan voeren,
Bert Bakker, Amsterdam 1999.
Voorlichtingsraad, Risico en crisis gecommuniceerd. Naar een verbeterde risicoen crisiscommunicatie, Advies aan het kabinet, Den Haag 2003. Voorlichtingsraad, Actieprogramma Overheidscommunicatie 2002-2006. Plan
van Aanpak, rvd/VoRa, Den Haag 2002.
Voorlichtingsraad, Uit oogpunt van eenheid. 60 jaar voorlichtingsbeleid, VoRa,
Den Haag 2007.
Vree, Frank van en Mirjam Prenger, Schuivende grenzen. De vrijheid van de
journalist in een veranderend medialandschap, nvj/Prometheus, Amsterdam 2004.
Vries, Jouke de, Vries, Jouke de,
1998), Garant, Leuven/Apeldoorn 2002.

Wagenaar, Marja, De Rijksvoorlichtingsdienst. Geheimhouden, toedekken en openbaren, Sdu, Den Haag 1997.
Weezel, Max en Leonard Ornstein, Frits Bolkestein. Portret van een liberale vrijbuiter, Prometheus, Amsterdam 1999.
Weezel, Max en Michiel Zonneveld, De onttovering van Paars. Een geschiedenis van de kabinetten-Kok, Van Gennep, Amsterdam 2002.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Focus op Functies. Uitdagingen voor een toekomstbestendig mediabeleid (Rapport nr. 71), wrr/Amsterdam University Press, Den Haag 2005.
Witteveen, Willem, De denkbeeldige staat. Voorstellingen van democratische vernieuwing, Amsterdam University Press, Amsterdam 2000.