6 Het pr-kabinet

Als makke schapen schuifelen enkele tientallen journalisten de persruimte van het ministerie van Algemene Zaken binnen. Daar, in het langwerpige zaaltje, staan stoelen in keurige rijen klaar. Voorin is een gedeelte vrijgehouden. Er staan twee katheders, een in het midden met aan weerszijden borden met de tekst: samen werken, samen leven, het motto van het kabinetBalkenende iv. Het andere spreekgestoelte staat er schuin rechts achter. De journalisten gaan zitten. En wachten.

Rechtsvoor in het zaaltje gaat plots een zijdeur open. 'Dames en heren, goedemiddag: de minister-president!' roept directeurgeneraal Rijksvoorlichtingsdienst Henk Brons, en premier Balkenende treedt binnen. Hij neemt plaats achter het middelste spreekgestoelte, Brons achter het andere. De minister-president neemt het woord. Hij groet de aanwezigen, somt op welke hoogwaardigheidsbekleders van andere landen hij de afgelopen week heeft ontmoet en loopt de besluiten van de ministerraad langs. De parlementaire journalisten wachten gelaten tot hij is uitgepraat; sommigen kijken verveeld op hun horloge of sms'en nog wat. Het praatje is niet voor hen bedoeld, maar is letterlijk over hun hoofd heen gericht aan de Nederlandse bevolking. Achter in de zaal staat de camera van ^nos-zender Politiek 24, die de persconferentie live uitzendt. Voor wie de uitzending heeft gemist is de opname later ook te zien op de site van het ministerie van Algemene Zaken. Daar kan ook de uitgeschreven tekst worden gedownload. Als Balkenende na een minuut of vijf is uitgepraat, mogen de journalisten hun vragen stellen. De premier wijst persoonlijk aan wie de beurt krijgt.

Zo ziet de wekelijkse persconferentie van de minister-president er sinds maart 2007 uit. Tot die tijd werd de pcmp, zoals de gebeurtenis door insiders wordt genoemd, in perscentrum Nieuwspoort gehouden. Dat was in 1970 zo ingevoerd onder toenmalig premier Piet de Jong. De eerste minister was te gast bij de parlementaire pers, die haar ruimte beschikbaar stelde. En dus ook de regie voerde.

Tientallen jaren lang liep de minister-president op vrijdag met zijn woordvoerder van het ministerie van Algemene Zaken op het Binnenhof naar Nieuwspoort, eerst aan de Hofcingel, later aan de Lange Poten. Een wandelingetje van nog geen vijf minuten. De journalisten zaten daar dan al te wachten. Een paar minuten van tevoren ging er een signaal naar Nieuwspoort dat de premier op komst was, zodat de journalisten hun laatste slok bier, wijn of koffie naar binnen konden slaan of hun sigaret snel konden oproken. De premier kwam door dezelfde deur binnen als zij, en ging achter een tafeltje zitten, met zijn woordvoerder naast zich. Op een ander tafeltje deponeerde een collega van de Rijksvoorlichtingsdienst een stapeltje persberichten ('stenciltjes', zei premier Lubbers altijd) van de besluiten die de ministerraad had genomen. Iedereen leek met die gang van zaken te kunnen leven. Maar niet Jan Peter Balkenende.

Balkenende gaf ook al voor 2007 graag persconferenties in eigen huis. Als er iets bijzonders was gebeurd, nodigde hij journalisten uit voor een 'doorstep'. Ze moesten in de hal van Algemene Zaken wachten en de premier ging op de statige trap staan, zodat hij boven hen uittorende.

Eind februari 2007 komt plots het signaal dat de premier het anders wil. De Parlementaire Pers Vereniging (ppv), die tot dan gastheer is van de persbijeenkomst, krijgt enkele dagen van tevoren het bericht dat de persconferentie vanaf de eerste vrijdag in maart in een zaaltje van Algemene Zaken (az) zal plaatsvinden. 'Het was een absolute overval,' herinnert ppv-voorzitter Jos Heijmans zich in 2008. 'Het viel rauw op ons dak, maar er viel niet over te discussieren.'

De redenen die ervoor worden gegeven zijn vaag. Het is beter voor de journalisten, wordt eerst gezegd, want die staan bij de uitgang van ^az altijd de ministers op te wachten en hoeven dan niet meer 'het hele eind' naar Nieuwspoort te lopen. Maar dat vinden ze helemaal niet erg, en bovendien zit er vaak nogal wat tijd tussen het moment dat de laatste minister in zijn of haar dienstauto is gesprongen en het begin van de persconferentie. Veiligheid wordt ook als reden aangevoerd, zegt Heijmans. De premier hoeft dan niet meer naar Nieuwspoort te lopen. Hoeven we niet meer met de katheder te sjouwen, is een derde smoes. Die katheder was ruim een jaar eerder ineens ten tonele verschenen, toen Balkenende had besloten dat het beter was als hij zijn persconferentie staand hield, en niet zittend achter een tafeltje. Dat zag er te amateuristisch uit, vonden zijn adviseurs.

De aap komt uit de mouw als een journalist op het Binnenhof Jack de Vries aanspreekt, de politiek assistent van Balkenende. De bedoeling is, geeft hij onomwonden toe, dat de minister-president beter overkomt op televisie. Balkenende wil overwicht uitstralen. Daarom is hij eerst gaan staan, nu krijgt hij een langwerpige zaal en wijst hij zelf aan welke journalist het woord krijgt (daarvoor mocht zijn woordvoerder dat doen; die staat er nu voor spek en bonen bij). 'Dat straalt meer controle uit,' citeert de Volkskrant De Vries. Zelfs over de entree is nagedacht. De premier komt niet door dezelfde ingang binnen als de journalisten, maar via een zijdeurtje aan zijn eigen kant van het zaaltje.

De Parlementaire Pers Vereniging vreest in 2007 dat Balkenende, nu hij de regie heeft, alleen nog persconferenties zal geven als het hem uitkomt. En dat hij alleen nog vragenstellers aanwijst die hem gunstig gezind zijn. Maar dat valt allemaal mee. In de behandeling van de journalisten tijdens de persconferentie is niet zoveel veranderd. Maar in het beeld des te meer. De nieuwe opzet is puur bedoeld om de minister-president op televisie (en internet) gezaghebbender te laten overkomen. Aan die beeldvorming werken de parlementaire journalisten ongewild mee, erkent ppv-voorzitter Heijmans. 'We hebben dat wel gesignaleerd, maar verder dan dat zijn we niet gekomen. Er is geen echte discussie over geweest. We hebben het met de rvd alleen over de randvoorwaarden gehad, zoals de kwaliteit van het licht en het geluid.'

Een goed imago is te managen

Controle is een rode draad in de kabinetten-Balkenende. Controle over lastige burgers, radicalen, junks, criminelen, kinderen, ouders en iedereen die niet in het gareel wil lopen. Controle over gebeurtenissen, zodat ze niet in het honderd kunnen lopen, waardoor het kabinet in het nauw komt. En controle over de boodschap en vooral het beeld van het kabinet.

Direct na (en eigenlijk al tijdens) het advies van de commissieWallage zijn de voorlichtingsdiensten van het Rijk begonnen met een radicale professionalisering, zoals ze het zelf noemen. En nieuw jargon doet zijn intrede: beeldregie, woordregie, corporate communication, public branding, proactieve communicatie, rapid response, framing, nieuwsmanagement.

De behoefte aan meer controle was er al voor de commissie-Wallage werd ingesteld (het was zelfs een aanleiding), maar de bestuurlijke paniek door de volkswoede na de dood van Fortuyn heeft er een enorme impuls aan gegeven. En de rijksvoorlichters hebben de handschoen met grote voortvarendheid opgepakt. Van een betere communicatie met de burger verschuift het doel meer en meer in een andere richting: het gezag en het imago van het kabinet.

De achterliggende gedachte is dat een goed imago tot vertrouwen leidt. En dat dat goede imago, dus het vertrouwen, is te managen. Dat kon weleens een ernstige misrekening zijn. De gekozen aanpak, die draait om beheersing en controle, is een typische managementoplossing voor een probleem. Het tekent het soort bestuur dat Nederland al een tijdje kenmerkt (en onder meer is beschreven in Paars en de managementstaat van politicoloog Jouke de Vries). Het is een bestuur dat risico's probeert uit te sluiten, dat voortdurend crises vreest en die voor wil zijn. Dat politieke tegenstellingen camoufleert, depolitiseert.

Volgens verscheidene politicologen heeft juist deze bestuursstijl burgers afkerig gemaakt van de politiek. Politiek, stellen ze, draait niet om beheer, maar om ondernemen: durven dromen, risico zoeken en grenzen verleggen. Niet conflicten mijden, maar ze zo nodig juist opzoeken - en vreedzaam oplossen. Dat verklaart waarschijnlijk ook waarom een van de zeldzame politieke ondernemers die Nederland de afgelopen decennia heeft gekend, Pim Fortuyn, zo tot de verbeelding sprak.

Op 8 mei 2002, twee dagen na de dood van Fortuyn, presenteren de Rijksvoorlichtingsdienst en de Voorlichtingsraad het Actieprogramma Overheidscommunicatie 2002-2006. Het is de uitwerking van de adviezen van de commissie-Wallage en bevat 25 actiepunten. Een van de belangrijkste is de 'samenhangende presentatie van de Rijksoverheid'. 'Voor het Rijk geldt dat een samenhangende presentatie en beeldvorming in termen van bestuurlijk gezag en publiek vertrouwen kunnen worden gezien als randvoorwaarden voor transparantie, interactiviteit en voor meer en beter bereik,' aldus het actieplan.

Direct daarna al volgt het project om niet-aanvaard beleid aan de man te brengen. Hier dienen 'in beginsel' dezelfde communicatiemiddelen te worden ingezet als andere partijen in de discussie gebruiken. Dus tegenover een advertentie moet een advertentie komen. Verkopen van niet-aanvaard beleid is hiermee definitief een geoorloofd wapen geworden in de communicatieoorlog.

Dat geldt ook voor de rapid response: het snel reageren op en zo nodig corrigeren van feitelijk onjuiste berichtgeving. Dat kan alleen als de berichtgeving zeer scherp wordt bewaakt en als er troepen klaarstaan om direct te reageren. Dus moeten departementen over een systeem beschikken dat 24 uur per dag mediaberichten in de gaten houdt en analyseert. Deze tactieken zijn afgekeken van campagneteams bij verkiezingen, die daarvoor speciale war rooms inrichten. Nu worden ze vast onderdeel van de overheidscommunicatie.

De motor achter deze 'professionalisering' is Gerard van der Wulp, verzekeren (ex-)collega's. Van der Wulp is een van de rijksvoorlichters die enkele keren op en neer zijn gegaan tussen journalistiek en voorlichting. Hij heeft ruim 25 jaar gewerkt als journalist; in de jaren zeventig bij dagblad Het Binnenhof in Den Haag en op de parlementaire redactie van Trouw. Begin jaren tachtig was Van der Wulp enkele jaren woordvoerder van Ruud Lubbers, toen fractievoorzitter van het cda in de Tweede Kamer. In de jaren tachtig en negentig werkte hij bij het NOS Journaal; achtereenvolgens als politiek redacteur, als hoofdredacteur (vanaf 1987) en als correspondent in Washington D.C. (vanaf 1996).

In 1999 haalt rvd-directeur Eef Brouwers Van der Wulp als zijn tweede man naar Den Haag. Zijn invloed groeit snel. Hij staat onder journalisten en collega's bekend als een controlfreak. Als een uitzending of artikel hem niet zint, belt hij de journalist gerust op om hem of haar (beleefd) terecht te wijzen. Natuurlijk niet elke journalist, alleen de invloedrijke, en alleen als het over belangrijke kabinetszaken gaat die (het beeld van) de premier kunnen raken.

Vanaf 2001 is Van der Wulp voorzitter van de Voorlichtingsraad, en drukt hij meer en meer zijn stempel op de overheidscommunicatie. Volgens vele bronnen heeft hij de voorlichting 'veramerikaanst'. 'De voorlichting heeft het bedrijfsleven als voorbeeld genomen. Communicatie staat helemaal in het teken van reputatie,' zegt een communicatieadviseur. 'Gerard heeft dat uit de ^vs meegenomen: het is belangrijk hoe je op de foto staat, links of rechts, een vlag erbij, enzovoort.' In de VoRa vergroot Van der Wulp de invloed van de ^rvd op de overheidsvoorlichting, al blijven de meeste directeuren communicatie hardnekkig ontkennen dat ze zich door hem de wet laten voorschrijven. Anderen weten wel beter. 'Hij is heer en meester in de VoRa,' zegt een van de leden. 'Buiten de vergadering wordt volop over zijn machtswellust gekankerd, maar binnen de vergadering gedragen de meeste directeuren communicatie zich als lammetjes en jaknikkers. Het is een stelletje lafbekken.' In de VoRa, zegt een ander VoRa-lid, worden de voorstellen die eenheid van communicatie over het kabinetsbeleid moeten bevorderen, meestal kritiekloos overgenomen. 'En thuis schud je je hoofd.'

Dat veel gaat zoals Van der Wulp wil komt ook doordat hij genoeg geestverwanten heeft in de VoRa, vooral bij de directeuren communicatie die geen journalistieke carriere achter de rug hebben. Een van hen vond Van der Wulp helemaal niet zo dominant. 'Maar als er mensen waren die zich niet bij een meerderheid wilden neerleggen, of die terug wilden komen op eerder genomen beslissingen, kon hij wel scherp zijn. De belangrijkste besluiten van de VoRa zijn adviezen aan het kabinet, en als die door het kabinet worden overgenomen geeft het geen pas daarvan terug te komen.'

Van der Wulp rekent zich tot de rekkelijken, degenen die vinden dat je communicatie mag inzetten om een minister, zoals dat heet, 'goed neer te zetten'. Een goed imago van de minister, is de gedachte, helpt om het beleid goed over het voetlicht te krijgen. Voorlichting is in deze visie al helemaal een instrument om te overtuigen, en niet meer alleen om toe te lichten. Dat degenen die deze visie aanhangen de pers al snel lastig vinden, is begrijpelijk. De pers neemt, als het goed is, niet klakkeloos de (roze) kleur van de overheidsboodschap over en bederft dus het plezier van de boodschapper.

Gerard van der Wulp heeft het niet zo op de pers. 'Onder zijn leiding is een wij-tegen-zij-houding ontstaan,' zegt een van zijn collega's. In de schaarse interviews die hij geeft (hij wilde ook niet voor dit boek worden geinterviewd) toont hij de verongelijktheid die zijn politieke baas Jan Peter Balkenende ook vaak heeft. 'De journalistiek is hyperig geworden, het gaat vooral over wat er fout gaat, niet om het redelijke overzicht van wat er in de politiek gebeurt,' zegt hij in mei 2008 in een rondetafelgesprek met het vakblad Communicatie. Hij vindt ook dat de pers vooral incidenteel verslag doet vanuit Den Haag, en te weinig checkt of berichten van anderen kloppen. 'Als iemand met een primeur komt, wordt die zonder meer overgenomen. Eerst brengen, dan checken.' 'Proactief' communiceren is volgens Van der Wulp bittere noodzaak. 'Als wij denken dat de boodschap van onze politieke bazen niet correct wordt weergegeven, proberen wij daar evenwicht in aan te brengen. Dat is ons werk.'

Ook in Uit oogpunt van eenheid, een boekje ter gelegenheid van de zestigste verjaardag van de Voorlichtingsraad in 2007, doet Van der Wulp zijn beklag. 'De manier waarop de media de politieke werkelijkheid schetsen is bijna per definitie negatief. Zo werkt het collectief van de media nu eenmaal. De bedoelingen van het kabinet komen zelden of nooit integraal aan bod.' De ^rvd-baas houdt de pers medeverantwoordelijk voor de kloof tussen burgers en politiek. 'Je ziet in het verloop van de publieke opinie de afgelopen tien tot twintig jaar dat het publiek een slecht beeld van de politiek en het bestuur heeft gekregen. Daar zijn bestuur en politiek vast ook debet aan, maar burgers krijgen alleen maar politici voorgeschoteld die rollebollend over straat gaan. De ene deugt niet, de andere ook niet.'

Toch geldt Van der Wulp ook onder zijn critici als een professional. Volgens collega's had hij in het begin een moeizame relatie met premier Balkenende, en vooral met diens politiek adviseur Jack de Vries, die zich veel meer met de woordvoering en beeldvorming van de premier bemoeide dan Van der Wulp lief was. Toen rvd-baas Eef Brouwers bekendmaakte dat hij op 1 januari 2004 zou terugtreden, probeerde Balkenende eerst Jack de Vries op diens post te krijgen. Die poging strandde direct op verzet van de coalitiepartners. Vervolgens probeerde Balkenende een andere partijgenoot naar voren te schuiven: Jan Schinkelshoek, voormalig fractiewoordvoerder van het ^cda en van ^cda-minister Ernst Hirsch Ballin van Justitie, en oud-hoofdredacteur van de Haagsche Courant. Ook hier staken de vicepremiers Thom de Graaf (D66) en Gerrit Zalm (vvd) een stokje voor, zodat Balkenende niets anders kon dan Van der Wulp benoemen.

Medio 2008 heeft Van der Wulp de rvd verlaten om tweede man op de ambassade in de vs te worden. Hij is opgevolgd door zijn plaatsvervanger Henk Brons.

'Gerard, doe er wat aan'

Iedere minister-president heeft er een hekel aan als de ministers van zijn kabinet rollebollend over straat gaan. Allemaal hebben ze er intern, en soms ook in het openbaar, vermanende woorden over gesproken. En de collega's gevraagd toch alsjeblieft de eenheid van presentatie van het kabinetsbeleid te respecteren. Daar bleef het dan wel bij.

Niet bij Balkenende. Nadat zijn eerste (met de lpf en de vvd) kabinet in 2002 al na enkele maanden is gesneuveld, komt ook zijn tweede (met D66 en de vvd) zwaar onder vuur te liggen. Het begint in 2003 met stakingsacties, en culmineert in oktober 2004 in een massabijeenkomst van 300.000 mensen op het Amsterdamse Museumplein. In het kabinet spreken bewindslieden elkaar tegen, het vertrouwen bij burgers bevindt zich op een dieptepunt. Balkenende, die graag als hervormer de geschiedenis in wil gaan, roept rvd-topman Van der Wulp bij zich. 'Gerard, doe er wat aan,' draagt hij hem op. 'Het kabinet was in paniek,' zegt een directeur Voorlichting achteraf. 'Het wilde via advertenties de boodschappen nog eens uitleggen.'

Het geluk wil dat in de Voorlichtingsraad al een tijdje wordt nagedacht over meer eenheid in de presentatie van het kabinetsbeleid. Dat zou vanzelf tot een beter imago moeten leiden. De VoRa stelt een speciale groep in die de communicatie van het kabinet als geheel moet uitwerken. De groep krijgt als werknaam de 'Regie-unit', maar die naam sneuvelt al snel. Het ruikt te veel naar regie door de ^rvd, en daar zijn de departementale directeuren Voorlichting nog steeds allergisch voor. 'Unit' wordt ook te hierarchisch gevonden. Dus wordt het Coordinatiegroep, afgekort cg. Het toeval wil dat dit ook de initialen zijn van Cor Groeneweg, directeur voorlichting van vws, die de eerste portefeuillehouder ('voorzitter') van de groep is.

'De gedachte was dat de burger zich steeds meer op het kabinet als geheel richt, en dat je dus een kabinetsbreed beeld moet neerzetten,' blikt Groeneweg terug. 'Hoe ga je het kabinet communiceren naar de burgers?' Door bij het begin te beginnen: de kabinetsformatie en de 'missie' van het kabinet. Dat een kabinet een motto, een 'vlag', nodig heeft is een bedenksel van het eerste Paarse kabinet, dat na een moeizame formatie tot de ontdekking kwam dat alleen de afwezigheid van de christendemocraten niet genoeg was om het kabinet 'smoel' te geven. Te elfder ure werd er het motto 'werk, werk, en nog eens werk' op geplakt.

Het eerste kabinet-Balkenende had ook behoefte aan een motto, en koos, opnieuw pas aan het einde van de formatie, voor 'werken aan vertrouwen, een kwestie van aanpakken'. Het moest zowel het helingsproces na de moord op Fortuyn als de daadkracht die in de samenleving werd gewenst weerspiegelen. Het aanvankelijke voorstel 'hersteld vertrouwen' als motto te nemen stuitte op een veto van de vvd, omdat het suggereerde dat de voorgaande kabinetten, waaraan de liberalen hadden deelgenomen, het vertrouwen hadden geschonden. Het motto van Balkenende ii, 'meedoen, meer werk, minder regels', oogstte veel hoon van de oppositie.

Ondanks deze kleine tegenvaller worden de voorstellen van de

Coordinatiegroep enthousiast ontvangen. Het vierde kabinetBalkenende maakt er inmiddels volop gebruik van. Zo is er al in een vroeg stadium een motto gekozen ('Samen werken, samen leven') en is het ingebed in een breed communicatieplan. De banners met de slogan, die te zien zijn tijdens de wekelijkse persconferentie van Balkenende, zijn er een voorbeeld van. Maar ook de titels van belangrijke nota's verwijzen ernaar, zoals 'Samen werken met water' in 2008 van de Deltacommissie, die moest adviseren hoe Nederland zich tegen het stijgen van de zeespiegel moet beveiligen.

Er is ook veel wat niet direct opvalt. Zo krijgen de ministers regelmatig aan het begin van de ministerraad een lijstje vragen en antwoorden uitgereikt over grote, kabinetsbrede onderwerpen. Als ze er dan later een vraag van een journalist over krijgen, weten ze wat ze moeten antwoorden. Zo leert het kabinet met een mond te spreken. Bij de agenda zit wekelijks een overzicht van de belangrijkste optredens van ministers, zodat iedereen weet waar zijn collega's uithangen. Dat moet verrassingen voorkomen. Bovendien kunnen ze hun beeldbepalende momenten zo beter op elkaar afstemmen. Bij het lijstje wordt ook een 'mediabeeld' geleverd: 'De komende week staat in het beeld van...' Zo nodig wordt ook de 'woordvoeringslijn' erbij geleverd.

Zelfs de manier waarop ministers zich in het openbaar manifesteren, wordt geregisseerd. Bij de start van Balkenende iv, in de eerste zogeheten Catshuissessie (een informele kabinetsbijeenkomst), hebben ze een lijst gedragsregels uitgereikt gekregen, die ook wel 'De schijf van vijf' wordt genoemd. De vijf regels zijn:

Toon

Deze disciplinering van het kabinet lijkt afgekeken van stelsels waarbij de winnende partij als enige regeert ('winner takes all'), zoals in de ^vs en het Verenigd Koninkrijk. Het wringt met een coalitiekabinet, waarbinnen per definitie politieke verschillen van opvatting bestaan. Een kabinet behoort staatsrechtelijk weliswaar met een mond te spreken, maar dat geldt alleen voor onderwerpen waarover een besluit is genomen. Al te strikte gedragsregels kunnen het politieke debat doodslaan, helemaal als de politieke leiders in het kabinet zitten. Want dat beperkt de bewegingsruimte voor de regeringsfracties in de Tweede Kamer om hun eigen politieke geluid te laten horen.

In 2005 waarschuwde de Gemengde Commissie Communicatie onder leiding van oud-D66-Kamerlid Gerrit-Jan Wolffensperger al voor al te strikte gedragsregels. De commissie, ingesteld om de aanbevelingen van de commissie-Wallage concreet uit te werken, was overigens wel groot voorstander van grotere eenheid van presentatie en van een 'gedragscode'. 'Die eenheidnaar-buiten-toe is een noodzakelijke voorwaarde voor gezag van het kabinet en geloofwaardigheid van zijn beleid. Gebrek aan eenheid maakt het kabinet kwetsbaar en leidt tot vragen in de Tweede Kamer.' Hier speelde weer de angst dat discussie leidt tot krantenkoppen ('ruzie in het kabinet') en Kamervragen.

Daar staat tegenover, vervolgde de commissie-Wolffensperger, 'dat in het Nederlandse politieke systeem kabinetten worden gevormd van bewindslieden uit meerdere politieke partijen. Dat zal en mag zichtbaar blijven, samenhang in de presentatie van het kabinetsbeleid betekent niet dat alle bewindspersonen als koekoek-eenzang elk element van kabinetsbeleid in identieke bewoordingen zullen gaan weergeven.'

Het vierde kabinet-Balkenende lijkt de gedragsregels aanvankelijk zeer serieus te nemen. Zelden hebben bewindslieden zich openlijk zo weinig met elkaars portefeuille bemoeid als in dit kabinet in de eerste twee regeringsjaren. De enkele keer dat een conflict dreigde, werd er onmiddellijk een deken overheen gelegd, en die werd pas weggetrokken als er consensus was. Dat gebeurde bijvoorbeeld rondom de selectie van embryo's om ernstige ziekten te voorkomen. Toen staatssecretaris Jet Bussemaker van Volksgezondheid (PvdA), zonder overleg in het kabinet, de praktijk (niet de regels zelf) wilde verruimen, reageerde vicepremier Andre Rouvoet van de ChristenUnie als door een wesp gestoken. Het was een kwestie die de kern raakte van het politieke bestaansrecht van de PvdA (zelfbeschikking) en de ChristenUnie (bescherming van alle leven). In plaats van die politieke discussie te voeren zweeg de coalitie (ook de regeringsfracties) wekenlang, tot er een compromis lag.

Alles leek weer pais en vree. Maar toch is het de vraag of het toedekken van conflicten het gezag van het kabinet vergroot. De Paarse kabinetten (zeker het tweede) kenmerkten zich ook door depolitisering, maar werden uiteindelijk keihard afgerekend door de kiezer. Die kreeg het gevoel dat politiek Den Haag 'een pot nat' is. Bovendien kan de schijn van eenheid niet eeuwig worden volgehouden. Want schijn is het: onder het gepolijste oppervlak vertoont het kabinet-Balkenende iv in de zomer van 2008 al flinke scheuren. In achtergrondgesprekken met journalisten klaagt PvdA-leider Wouter Bos over de starheid van Balkenende en minister Donner van Sociale Zaken, die de coalitiepartner amper een succes gunnen. Het tekent ook de frustratie van Bos, die kennelijk niet in staat is die successen af te dwingen. Intussen trekt minister Donner zich weinig van de afspraken aan. Hij zoekt keer op keer de publiciteit met uitspraken (over het ontslagrecht of de pensioenleeftijd) die haaks staan op het kabinetsbeleid.

'Een goed voornemen, maar moeilijk te handhaven,' verzucht een van de directeuren voorlichting over de afspraken over samenhang en eendracht. 'Ze komen in radio- en televisieprogramma's waarin ze moeten reageren op de actualiteit en vragen krijgen over het kabinetsbeleid.' En dan gaat het, ondanks alle waarschuwingen, toch nog weleens mis. Politici laten zich te veel opjagen door de pers, vindt deze perschef. 'De uitnodigingen vliegen je om de oren, van Pauw en Witteman, EenVandaag en Netwerk tot De wereld draait door. Ze pakken alles aan. Maar je bouwt geen gezag op door overal te verschijnen, je bouwt gezag op door exclusief te zijn. Door je momenten te kiezen. Maar als bewindspersonen uit de Kamer terugkomen zijn ze vergeven van gif. Ze denken dat ze alles in de media kunnen krijgen, en zeggen tegen ons: "Regel het even." Als een stukje op Teletekst of op het anp-net, of een column in de Volkskrant niet bevalt, zeggen ze: "Bel even." Een politicus schrijft een stuk en zegt tegen ons: "Dit moet op de opiniepagina van de Volkskrant." Godbetert, het lukt nog ook.'

Het is soms om wanhopig van te worden, vindt deze directeur voorlichting. 'Na de Fortuyn-revolte heeft iedereen de conclusie getrokken dat er meer moet worden geluisterd. Maar de politici zijn daarin niet meegegaan. Zij zijn juist meer gaan zenden. Naar hun medestanders, en liefst door elkaar heen. Toen bleek hoe schadelijk dat was voor het aanzien van het kabinet - Balkenende werd gebrek aan regie verweten - zijn de voorlichters in het geweer gekomen en hebben ze het kabinet op elementaire waarden van communicatie gewezen: praat met een mond, denk aan het aanzien van het ambt, wees een rolmodel enzovoort. Maar probeer ook de herkenbaarheid van beleidsdoelstellingen te vergroten door in de communicatie met kernboodschappen, frames en labels te werken.'

Als je dan een beeld wilt neerzetten, moet je het wel consequent doen. Premier Balkenende, die graag gezaghebbend wil lijken, geeft regelmatig het verkeerde voorbeeld. Bijvoorbeeld als hij als een middelbareschooljongen achter het stuur van een raceauto kruipt. Eerder liet hij zich omringen door televisiebabes Katja en Bridget, en kon hij de verleiding niet weerstaan om een dagje hoofdredacteur van RTL Boulevard te mogen spelen.

Het is de vraag of de burger de dubbele boodschap van Balkenende begrijpt. Aan de ene kant wil de premier gezag uitstralen, boven de samenleving uitstijgen, aan de andere kant wil hij de gezellige buurman zijn. Dat laatste imago lijkt hem parten te spelen op momenten dat hij de rol van leider van het land probeert te spelen.

Jacht op het lek

Hoewel de meeste naoorlogse ministers-presidenten een afkeer hadden van lekken, geldt de verbetenheid waarmee premier Balkenende op lekken jaagt toch als uitzonderlijk. In de ministerraad somt hij steevast op wat niet naar buiten had mogen komen, en de dader (of degene die ervan wordt verdacht) kan op een stevige schrobbering rekenen. Balkenende schroomt niet om journalisten die vertrouwelijke informatie hebben gebruikt streng toe te spreken, zegt verslaggever Jos Heijmans van RTL Nieuws. 'Ik heb weleens meegemaakt dat hij op een borrel naar me toe kwam en vroeg hoe ik aan een bepaald stuk was gekomen. Dat was geen grapje, hij wilde het per se weten.'

Hoe verbeten de jacht op lekken kan zijn maakte Heijmans mee toen hij een bericht van Elsevier natrok over de ^jsf, het beoogde nieuwe gevechtsvliegtuig van de luchtmacht. Volgens Elsevier was het kabinet het punt gepasseerd waarop het niet meer terug kon. Dat lag gevoelig, omdat de PvdA steeds had gezegd dat zij nog geen definitief besluit wilde nemen. Heijmans: 'Ik trok het na bij Defensie en daar werd me verteld dat dit besluit na een zware strijd met Bos was genomen.' Heijmans vertelde dat later op de dag aan de woordvoerster van PvdA-staatssecretaris Timmermans (Europese Zaken), die het stellig ontkende. 'Zij gaf het direct door aan Timmermans, die in de ministerraad zat. Die vertelde het aan Bos, Bos sprak minister van Defensie Van Middelkoop erop aan en Van Middelkoop belde met zijn staatssecretaris Jack de Vries, die mij weer belde. Allemaal binnen een uur. De Vries wilde weten wie het mij had verteld. Ik zei: "Man, maak je niet druk, ik doe er niet eens wat mee." Maar hij wilde per se de bron weten. Er is zelfs een onderzoek gestart bij Defensie.'

Ambtenaren die op lekken worden betrapt, kunnen in grote problemen komen. Heijmans: 'Balkenende zegt steeds: "Als ik er een te pakken krijg, stel ik die ten voorbeeld aan alle ambtenaren."' Heijmans heeft ook meegemaakt hoe een voorlichter door een staatssecretaris onder druk werd gezet. 'Die zei dat zijn telefoon in beslag kon worden genomen om uit te zoeken met wie hij allemaal had gebeld.' Ambtenaren ervaren dit klimaat als zeer intimiderend. Het effect is dat zij steeds minder tegen journalisten durven te zeggen, zelfs als het om achtergrondinformatie gaat. Journalisten worden zo meer en meer beroofd van goed ingelichte bronnen en zij worden afhankelijker van voorlichters, die alleen de officiele, zorgvuldig geprepareerde boodschap verkondigen.

Het ministerie als merk

Niet alleen het kabinet als geheel, maar ook afzonderlijke departementen zijn zich meer en meer gaan profileren. De organisatie is op die van grote ondernemingen gaan lijken, met een Raad van Bestuur aan de top. Ambtenaren krijgen een zorgvuldige carriereplanning, met managementcursussen waar ze hun competenties verder kunnen ontwikkelen. De laatste jaren ligt veel nadruk op persoonlijk leiderschap. Dan is het niet zo vreemd dat die ambtenaren ook erkenning willen voor wat ze doen. En die erkenning komt voor een belangrijk deel uit positieve publiciteit.

Voor een aantal departementen is er nog een andere reden voor profilering: ze worden met opheffing bedreigd. Met enige regelmaat (meestal als de verkiezingen naderen) duiken voorstellen op om het aantal departementen drastisch te verminderen. Sommige voorstellen gaan zelfs uit van niet meer dan een handvol ministeries (tegen zestien in Balkenende iv). Dat zou het bestuur efficienter en slagvaardiger moeten maken. Door het eigen bestaansrecht voortdurend te benadrukken, hopen ministeries dit onheil af te wenden. In de jaren negentig van de vorige eeuw doken al de eerste mission statements op: reclameachtige slogans die weergeven wat het hoofddoel van een departement is. Vergelijkbaar met het motto van het kabinet. Inmiddels kan een ministerie niet meer zonder, blijkt uit een rondgang langs de websites. 'Leven van het land, geven om de natuur', is de missie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. 'In een open wereldeconomie realiseert ez de condities voor een welvarend, duurzaam en ondernemend Nederland,' meldt Economische Zaken. Het ministerie van vrom stelt zichzelf de volgende prioriteiten: 'Het scheppen van een prettige woonomgeving, het voeren van een ruimtelijk ontwikkelingsbeleid en de ontwikkeling van een duurzame toekomst.' Het ministerie van Verkeer en Waterstaat staat voor: 'Nederland beschermen tegen water en zorgen voor veilige verbindingen van internationale kwaliteit.' De missie van het departement luidt: 'Vertrouwd met water, vooruitstrevend in verbindingen.' Het motto van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport: 'Zorg voor mensen in een gezonde omgeving.' Buitenlandse Zaken: 'Elke dag en elk uur behartigt het Ministerie van Buitenlandse Zaken de belangen van het Koninkrijk in het buitenland. Als naar buiten gericht land zet Nederland zich van oudsher in voor de internationale rechtsorde.' En Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties: 'bzk weet wat er leeft, zorgt dat het werkt.'

In september 2003 houdt de Voorlichtingsraad een bijeenkomst over 'het ministerie als merk'. De corporate communication staat nog in de kinderschoenen, stelt voorzitter Cees Kole van de werkgroep (tevens directeur Communicatie bij Buitenlandse Zaken) vast. Hij heeft daarom de Rotterdamse hoogleraar Cees van Riel uitgenodigd, die wordt geintroduceerd als de goeroe van dit vakgebied. Themavoorlichter Peter van de Vendelo van Verkeer en Waterstaat legt uit dat zijn ministerie al in de jaren negentig van toenmalig minister Hanja Maij-Weggen opdracht kreeg 'een nieuw gezicht' te ontwikkelen. Er kwam een nieuwe huisstijl, en (zoals we hiervoor al zagen) een mission statement.

Het ministerie van vrom meldt in dezelfde bijeenkomst dat het samen met het gerenommeerde reclamebureau fhv/bbdo een model voor public branding en corporate identity heeft uitgewerkt. Dat uit zich ook in de naamgeving van de voorlichtingsdirectie. Bij veel departementen is het woord 'voorlichting' in de naam vervangen door 'communicatie' (om de wederzijdsheid van het contact met de burger te onderstrepen). vrom gaat een stap verder en kiest voor de Directie Concern Communicatie. Naast de mission statements hebben de ministeries ook veel energie gestoken in hun huisstijl. De afgelopen jaren zijn miljoenen euro's uitgegeven om de departementen een eigen 'smoel' te geven. De wildgroei aan logo's liep zo uit de hand dat het kabinet opdracht heeft gegeven om er flink het mes in te zetten. Er was maar een rijksoverheid, en daarom is in 2008 een nieuw rijkslogo gepresenteerd. Dat gaf direct gedoe, omdat het dure project (60.000 euro) een logo opleverde dat zich nauwelijks van het oude onderscheidde.

De nieuwe profileringsdrang van ministeries levert soms kleine oorlogjes op. Zo dacht vrom een mooie leus te hebben bedacht: 'vrom is de architect van het Huis dat Holland heet.' Maar het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit stak daar een stokje voor. lnv strijdt al jaren met vrom om de vraag wie zich de hoeder van het platteland mag noemen. Zeker bij lnv zit dat diep. Het ministerie voelt zich al jaren in zijn bestaan bedreigd. Al sinds de jaren tachtig gaan stemmen op om het op te doeken, en de productietakken (landbouw en visserij) bij Economische Zaken onder te brengen, de natuur bij vrom en de voedselkwaliteit bij vws. In 2005 bekruipt de ambtelijke top de angst dat het bij de verkiezingen van 2006 echt kan misgaan. De directeur Communicatie, Hans Blom, krijgt opdracht het ministerie veel beter te profileren. Maar die heeft een grote handicap: minister Cees Veerman, die niets om publiciteit geeft. Dat werd direct na zijn aantreden in 2003 al duidelijk, toen Blom zijn minister kwam vertellen dat Nova hem wilde interviewen. Veerman boog zich naar hem toe en zei: 'Je bent me toch niet aan het profileren, he?' Veerman is een minister die zich bewust onzichtbaar maakt. Hij relativeert de invloed van de politiek, gelooft helemaal in de netwerksamenleving, wil verbinden, dialoog aangaan, en is voorstander van zelfsturing en -controle. 'De macht is allang uit politiek Den Haag verdwenen, alleen heeft politiek Den Haag dat niet door,' houdt hij zijn staf voor.

Het departement neemt daar geen genoegen mee. Twee keer, in 2005 en 2006, wordt de jaarlijkse directeurendag gewijd aan de communicatie. In 2006 zelfs twee dagen lang. Het gaat helemaal over de (on)zichtbaarheid. De ambtelijke top heeft ter voorbereiding een stuk gemaakt met de volgende passage: 'Profilering van INV moet zowel naar aanbod als proces uitstijgen boven de favoriete communicatiestijl van de minister.' In gewoon Nederlands: minister Veerman mag onzichtbaar willen blijven, het departement moet gewoon voluit worden geprofileerd. Directeur Communicatie Blom komt onder grote druk te staan van de ambtelijke top, maar overleeft de aanval. De zorg blijkt voor niets, het ministerie wordt (nog) niet opgeheven.

Gunstige beeldvorming

Hoezeer de voorlichting bij ministeries verschuift van toelichten en verduidelijken naar beinvloeden, overtuigen en verkopen, blijkt onder meer uit de overdrachtsdossiers die bij kabinetswisselingen worden opgesteld, en waarin de directies aan de nieuwe bewindspersoon worden voorgesteld. Zo ook de directies Communicatie.

De directie Voorlichting en Communicatie ( dvc) van vws zegt zich nadrukkelijk bezig te houden met 'strategische communicatie'. Wat dat is, blijkt uit de volgende passage in het overdrachtsdossier van vws van 2007: 'De adviseurs van dvc zijn daarom vooral actief op het gebied van beleidscommunicatie, met als doel het vws-beleid zo goed mogelijk te laten landen in de samenleving.' En: 'Tijdens de beleidscyclus wordt een aantal instrumenten ingezet zoals opinieonderzoek, media- en internetmonitoring, relatienetwerken, framing van beleidsdoelen en interne boodschapdiscipline.'

Het introductiedossier van vrom van 2007 meldt dat de directie Concerncommunicatie bijdraagt aan 'het realiseren van de doelstellingen van de leiding van het ministerie door strategisch te communiceren en de doelgroepen van vrom te informeren over en zo mogelijk te overtuigen van beleid'. En: 'dcc voert de regie op de communicatie van vrom en adviseert de leiding van het departement ten behoeve van gunstige beeldvorming.'

Het ministerie van Defensie heeft zelfs een aparte afdeling voor public relations. Volgens de richtlijn voorlichting van het ministerie is die afdeling 'belast met het adviseren, coordineren en aansturen van activiteiten ter bevordering van de publieke presentatie van de krijgsmacht en het leggen en onderhouden van contacten met personen en instanties om daarvoor in de samenleving draagvlak te creeren.'

Voorlichters die bij het ministerie van Binnenlandse Zaken in dienst treden, krijgen op hun eerste werkdag van de secretarisgeneraal te horen dat de minister en het departement de belangrijkste klanten zijn.

Deze nadruk op profilering maakt de voorlichtingsdirecties kwetsbaar. Als het ministerie in negatief daglicht komt te staan, komen ze onder vuur te liggen van zowel de minister als het departement, dat zijn eigen belang heeft bij positieve publiciteit. Hun invloed op de beeldvorming is, ondanks de ambities, maar beperkt. Veel belangrijker is of het beleid deugt en aanspreekt en of de bewindspersoon overtuigend is. Als ministeries ergens een hekel aan hebben is het een zwakke minister. Ze kunnen nog zulk mooi beleid bedenken, als de bewindspersoon het niet kan verzilveren, is alles voor niets geweest.

Soms is de irritatie zo groot, dat de minister de steun van zijn departement verliest. De ambtelijke top van het ministerie van Landbouw ziet in 1999 helemaal niets in de manier waarop minister Haijo Apotheker de varkensstapel wil saneren. Directeur Voorlichting Henri Kruithof doet weinig moeite om zijn dedain voor de minister voor journalisten te verbergen. Apotheker krijgt in het kabinet geen steun voor zijn plannen en treedt af. Kort daarna beschuldigt hij Kruithof ervan zijn positie te hebben ondermijnd.

In 2004 lopen bij Binnenlandse Zaken de spanningen hoog op als minister Johan Remkes fout op fout stapelt. Na de moord op Theo van Gogh komt hij in de Tweede Kamer onder zwaar vuur te liggen, omdat moordenaar Mohammed B. al bekend was bij de geheime dienst en de politie, maar niet als direct gevaarlijk was beschouwd. Remkes treedt zo onzeker en weinig doortastend op, dat vvd-fractievoorzitter Jozias van Aartsen, zijn partijgenoot nota bene, hem zo ongeveer moet dicteren wat hij moet antwoorden om het vertrouwen in de Kamer te houden. De minister van Binnenlandse Zaken overleeft het debat, maar raakt wel beschadigd.

Enkele weken later komt hij weer onder vuur als er bij de arrestatie van twee leden van de Hofstadgroep van alles misgaat. De komst van een aparte terrorismeorganisatie is onafwendbaar geworden. Het levert een harde strijd op tussen Justitie en bzk, die al sinds mensenheugenis strijden om de macht bij het veiligheidsbeleid, en tussen de ministers Donner (cda) en Remkes (vvd). Remkes verliest, en dat zal zijn ministerie hem nooit vergeven. 'Vanaf dat moment konden we geen zaken meer doen met Justitie,' zegt een voormalig ambtenaar. 'Donner won alles.' Topambtenaren op bzk spreken hun frustraties hierover openlijk uit op het departement. 'Het vertrouwen in Remkes was nul.'

De tsunamiramp in Thailand met kerst van datzelfde jaar, waarbij (ook) tientallen Nederlanders omkomen, maakt het nog erger voor Remkes. Hij blijkt in Thailand te zijn, maar vertikt het zijn vakantie te onderbreken om de Nederlandse slachtoffers een hart onder de riem te steken. Het komt hem op scherpe kritiek uit de Tweede Kamer te staan. Pas als weken later het Rampen Identificatie Team naar Thailand afreist, besluit hij alsnog langs te gaan. In een poging iets aan zijn geschonden imago te doen, neemt Remkes een nieuwe woordvoerder aan. Het is Loek Caubo, die ook al zijn woordvoerder was toen hij staatssecretaris van vrom was.

Crisis: het eigen straatje schoonvegen

Luttele uren na de moord op Pim Fortuyn, op 6 mei 2002, geven premier Kok en minister Klaas de Vries een persconferentie die live op televisie wordt uitgezonden. Kok geeft blijk van zijn verslagenheid, geeft betekenis aan wat in het hele land wordt gevoeld. De Vries leest een verklaring voor, waarin hij minutieus opsomt wat de regering heeft gedaan om Fortuyn te beveiligen. In het land komt hij over als een man die zijn straatje probeert schoon te vegen.

Een felle brand verwoest in de nacht van 26 op 27 oktober 2005 een vleugel van een cellencomplex bij Schiphol. Elf gedetineerden, vluchtelingen die moeten worden uitgezet, komen om. Een halve dag later bezoekt minister Rita Verdonk van Vreemdelingenzaken de plaats des onheils. Ze zegt direct dat het personeel adequaat heeft gehandeld. Elf maanden later concludeert de Onderzoeksraad voor Veiligheid onder leiding van Pieter van Vollenhoven dat de overheid voor en tijdens de brand grote steken heeft laten vallen.

De reacties van De Vries en vooral Verdonk laten zien wat er gebeurt als overheidscommunicatie draait om het eigen imago, de eigen reputatie. Dan ga je je verweren tegen kritiek die je zou kunnen verwachten. Terwijl het er juist om gaat wat die crisis voor anderen, voor burgers, betekent, schrijven Frank Regtvoort en Hans Siepel in Risico- en crisiscommunicatie. 'Als de eigen reputatie en belangen centraal staan, zal de crisis zich alleen maar verdiepen,' stellen de communicatiedeskundigen.

De samenleving is de afgelopen decennia gevoeliger geworden voor crises en rampen. Dat komt onder meer door de grotere afhankelijkheid van techniek, de veel grotere mobiliteit (waardoor epidemieen zich sneller kunnen uitbreiden) en een risicovollere leefstijl. Op momenten dat zich een crisis voordoet, wordt het vertrouwen in de overheid op de proef gesteld. Is er genoeg gedaan om de crisis te voorkomen en wordt genoeg gedaan om die adequaat te bestrijden en herhaling te voorkomen?

Bij iedere crisis wordt de overheid met kritische vragen geconfronteerd, zowel vanuit de pers als vanuit de volksvertegenwoordiging. Dat heeft ertoe geleid dat de overheid bij crises direct in de verdediging schiet. De informatiestroom wordt onmiddellijk gecentraliseerd. Ambtenaren krijgen op straffe van disciplinaire maatregelen te horen dat zij de pers niet te woord mogen staan. Voor alles moet worden voorkomen dat de bewindspersoon in problemen komt.

In het crisiscentrum dat na de moord op Fortuyn werd ingericht, werd erop gerekend dat de eerste vraag van journalisten zou zijn hoe het zat met de beveiliging. 'Want,' zegt een betrokkene, 'bij crisiscommunicatie wordt de pers als belangrijkste doelgroep gezien, in plaats van de samenleving. Het had moeten gaan over de maatschappelijke onrust en de gevolgen voor de verkiezingen die een paar dagen daarna zouden plaatsvinden.' Maar omdat kritische vragen van de pers werden verwacht, werd vanaf het eerste moment op het ministerie uitgeplozen hoe de beveiliging de maanden ervoor was geregeld. 'De hele ambtelijke top en de minister waren ermee bezig.'

Ruim vier jaar later, na de moord op Van Gogh, ging het ook niet goed. De moord vond 's ochtends om halfnegen plaats, maar pas om kwart voor twaalf 's nachts was er een persconferentie. De hele dag had het al gegonsd van geruchten. De trage reactie, zegt een betrokkene, kwam doordat het ministerie van Binnenlandse Zaken extreem gericht was op het verkeer met de Kamer. Die moest eerder worden geinformeerd dan de pers. De verklaring die 's nachts werd voorgelezen, was twee uur na de moord al vrijwel klaar. Maar de tekst is eindeloos op en neer gegaan tussen de betrokken ministers. Vooral minister Donner (Justitie) wilde keer op keer (minieme) wijzigingen. De betrokken voorlichter: 'Wat extra pijnlijk was, was dat de veel te laat voorgelezen verklaring geen enkele nieuwe informatie gaf. Het was een opsomming van wat inmiddels iedereen al wist. Crisiscommunicatie verlangt niet dat je pas zo laat vertelt wat iedereen al weet. Je moet er betekenis aan geven.'

De volgende dag werd intern erkend dat dit niet goed was gegaan. Toch gebeurde opnieuw precies hetzelfde: weer ging een brief aan de Kamer eindeloos op en neer en kon de persconferentie opnieuw pas 's avonds laat worden gehouden. Het is bijna een autonoom proces, verzucht de betrokkene. 'Als de deur van het crisiscentrum dichtgaat, gaat elke verbinding met de samenleving verloren.'

Terugschieten

Er is geen (dreigende) crisis voor nodig om een ministerie in staat van alarm te brengen. Alleen al de dreiging van negatieve publiciteit, of een telefoontje van een gevreesde journalist, is genoeg om allerlei defensieve mechanismen in beweging te krijgen. En sinds de commissie-Wallage heeft uitgesproken dat het wel een beetje offensiever mag, worden die mechanismen eerder en agressiever ingezet. Daarbij worden de voorwaarden die Wallage eraan heeft gesteld, nogal eens uit het oog verloren.

Een voorbeeld is de actie van de Belastingdienst tegen ^nrc - journalist Joep Dohmen. De onderzoeksjournalist publiceerde eind 2007 het eerste artikel in een reeks over het falen van de Belastingdienst, en over het aandeel van directeur-generaal Jenny Thunnissen daarin. Op de website van de Vereniging van Onderzoeksjournalisten (vvoj) beschrijft Dohmen in 2008 hoe de nervositeit bij het ministerie toenam. Hij heeft verscheidene ambtenaren op het ministerie rechtstreeks gebeld en gevraagd of ze wilden praten. Sommigen wilden hun niet geringe frustraties wel kwijt, maar anderen namen direct contact op met hun baas of de directie Voorlichting. 'Ik weet precies wie je allemaal hebt gesproken,' zei Thunnissen toen Dohmen zich voor een reactie op zijn bevindingen bij haar meldde. Die liet zich echter niet intimideren en werkte gestaag door aan zijn verhalen.

De Belastingdienst was zo ongerust over het nog te verschijnen eerste artikel (dat twee dagen voor publicatie was voorgelegd), dat in allerijl een tegenpublicatie werd gemaakt die op de dag van het ^nrc -stuk op de site van Financien werd gezet. Het was aanzienlijk langer dan het stuk van Dohmen. 'Ze hebben daar dagen en avonden doorgewerkt,' aldus Dohmen op de vvoj- site. Het stuk bagatelliseerde de bevindingen ('oud nieuws') en benadrukte dat al lang aan de oplossing van de problemen werd gewerkt. 'Ook hier geldt dat het artikel niet veel meer bevat dan een opsomming van reeds bekende problemen van de laatste paar jaar; problemen waarover met de Kamer uitgebreid gecommuniceerd is en die ook worden aangepakt.'

Niettemin bevatte elk volgend stuk van Dohmen nieuwe, voor de Belastingdienst en Thunnissen onaangename onthullingen. Tweemaal verscheen een reactie of correctie op de site van Financien. Politieke gevolgen hebben de artikelen niet gehad, want de Tweede Kamer heeft de verantwoordelijke staatssecretaris Jan Kees de Jager ruim tijd gegeven om de problemen op te lossen. Directeur-generaal Thunnissen wordt in 2008 weggepromoveerd naar de Inspectie Verkeer en Waterstaat.

Een agressiever voorbeeld van retaliation komt op rekening van Rita Verdonk. In februari 2006 ligt zij als minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie onder vuur omdat zij de Kosovaarse asielzoekster Taida Pasic geen verblijfsvergunning wil geven. Pasic was in 1999 uit Kosovo gevlucht toen dat onder vuur lag van Servische troepen. Ze kwam terecht in Winterswijk, deed een aanvraag voor een verblijfsvergunning, maar die werd ook in hoger beroep geweigerd. Ze wilde blijven om haar vwo af te maken, maar ook dat mocht niet, omdat dat ook in Kosovo zou kunnen. Pasic keerde, met vertrekpremie, terug naar Kosovo, maar na een omzwerving via Servie en Bosnie kwam ze met een Frans toeristenvisum naar Nederland om haar school af te maken. Ze deed een nieuwe aanvraag voor een verblijfsvergunning, maar werd in januari 2006 uit de klas gehaald en in een uitzetcentrum geplaatst. Dat leidde tot hevig protest en zelfs tot een conflict in het kabinet. Minister Van der Hoeven van Onderwijs schreef op een weblog dat Pasic haar school zou moeten kunnen afmaken en werd, na protest van Verdonk, door premier Balkenende tot de orde geroepen.

Als de vreemdelingenrechter in 2006 uitspreekt dat het vastzetten van Pasic disproportioneel was, vindt Verdonk het nodig om een tegenoffensief in te zetten. Ze laat een woordvoerder van het ministerie naar De Telegraaf lekken dat Pasic fraude heeft gepleegd, onder meer doordat ze het Franse toeristenvisum via een valse inschrijving aan de universiteit van Belgrado heeft verkregen. Ze is ook enkele weken langer in Nederland gebleven dan volgens de geldigheidsduur van het visum mocht. De gegevens zijn afkomstig uit het vertrouwelijke vluchtelingendossier van Pasic.

Deze actie leidt opnieuw tot scherpe kritiek op Verdonk. Het College Bescherming Persoonsgegevens concludeert dat ze de privacy van Pasic heeft geschonden door gegevens uit haar individuele dossier naar buiten te brengen. Dat is 'onzorgvuldig en onrechtmatig', aldus het college. Verdonk legt de kritiek naast zich neer, omdat ze vindt dat ze het recht had zich te verdedigen tegen een in haar ogen eenzijdig beeld. Ze vindt dat de negatieve publiciteit het maatschappelijk draagvlak voor het vreemdelingenbeleid ondermijnt.

Het zijn maar twee willekeurige voorbeelden van hoe de door Wallage gepropageerde proactieve communicatie wordt ingezet. Het is onderdeel geworden van een veel bredere communicatiestrategie, waarin de reputatie van de minister en het ministerie als een hoog goed wordt beschouwd, dat ten koste van veel mag worden verdedigd. De inbraak in het computersysteem van de ^gpd, beschreven in het eerste hoofdstuk, kan worden gezien als een uitwas van deze ontwikkeling. Op een departement met een minister (Donner) die alles onder controle wil houden en al snel vindt dat kritiek zijn gezag aantast, meenden enkele overijverige voorlichters dat ze hem een dienst bewezen door in de agenda's en conceptartikelen van de persdienst te snuffelen. Ook al is voor deze geheime verkenningsoperatie waarschijnlijk geen opdracht gegeven, ze komt wel voort uit een sfeer waarin het belangrijk wordt gevonden de 'vijand' een stap voor te zijn. 'Als het niet was ontdekt hadden ze een kerstgratificatie gekregen,' zegt een voorlichter. 'Ze handelden in alle oprechtheid binnen een cultuur waar dit goed werd bevonden. Dat is het kwalijke.'

Niet terugbellen

Persvoorlichters hanteren dagelijks kleinere trucs om journalisten om de tuin te leiden of anderszins te manipuleren. 'Te beheersen en te sturen', in de woorden van de Raad voor Openbaar Bestuur in 2003. 'Voorlichters bij departementen informeren niet alleen pers en publiek, maar richten zich ook op overdracht van een positief imago van bewindslieden en het manipuleren van informatie ten behoeve van een bepaalde beleidslijn. Journalisten gunstig stemmen door interviews en primeurs te gunnen, onwelgevallige journalisten uitsluiten door informatie te onthouden, het mijden van de media en het actief opzoeken van de media zijn gebruikelijke instrumenten om het nieuws te brengen.'

Een paar trucs uit de dagelijkse praktijk:
* Niet terugbellen. Zolang een journalist een verhaal niet rond krijgt, kan hij het niet publiceren en is er dus ook geen gevaar voor de minister. Intussen kan de verdediging worden opgezet. Dus belt de voorlichter bij een risicovol verhaal niet terug of pas nadat de deadline is verstreken.
* Van het kastje naar de muur sturen. Als voorlichters geen zin hebben in slecht nieuws voor hun departement, verwijzen ze de journalist door naar een ander departement, 'dat erover gaat'. Dat verwijst net zo vrolijk terug, of door.
* Met een kluitje in het riet sturen. De voorlichter probeert de journalist op een ander spoor te zetten: 'Dat is niks. Weet je wat veel interessanter is?' 'Een voorlichter maakt graag gebruik van de domheid van een journalist,' zegt een voorlichter. 'Zo eentje die door gebrek aan kennis niet doorvraagt.'
* Passief publiceren. Als een ministerie minder gunstige informatie naar buiten moet brengen, hoeft dat niet met veel lawaai. De informatie stilletjes op de website zetten of naar de Kamer sturen kan ook. Liefst zonder begeleidend persbericht, als het een dik rapport is, en vlak voor of na de deadline van gezaghebbende media. Een vileine variant is dat nadelige informatie wordt uitgezet op het moment dat er een andere, veel grotere zaak speelt, die alle aandacht van de pers opeist.
* De gestuurde primeur. Voorlichters geven graag een primeurtje weg aan een journalist, zeker als die bereid is de 'kleur' die het ministerie aan het nieuws wil geven over te nemen. Sommige journalisten zijn hier vatbaar voor; ze hebben toch maar weer een primeur gescoord. Soms dreigen voorlichters een journalist 'nooit meer iets te geven' als die een andere, minder positieve invalshoek kiest. Overigens is deze praktijk in strijd met de eigen regels van het Rijk voor embargo's: 'Een embargo is nooit ter bevoordeling van een of enkele media/journalisten.' En: 'Een embargo mag nooit worden gebruikt om de berichtgeving in de media te beinvloeden.'
* Uithoren. Als een journalist met een onderwerp bezig is dat rumoer kan geven, willen voorlichters hem weleens uitnodigen voor een (achtergrond)gesprek met een hoge ambtenaar. Niet zelden blijkt die meer vragen te stellen dan antwoorden te geven. De overheid wil graag weten waar de journalist mee bezig is, om eventueel gevaar vroegtijdig te kunnen pareren.
* Stalken. Belangrijke ambtenaren die een congres bezoeken krijgen een voorlichter mee bij het vermoeden dat pers aanwezig is. De voorlichter volgt de journalisten als een schaduw en snoert een ambtenaar die iets wordt gevraagd de mond. Als die al iets durft te zeggen.
* Achterhouden. Het Wetenschappelijk Onderzoeks- en Documentatie Centrum (wodc) van het ministerie van Justitie gold lange tijd als een vrijhaven van wetenschapsbeoefening. Als er weer eens een studie af was, werd die direct naar de pers gestuurd en op de website geplaatst. Daar is na het aantreden van minister Donner in 2002 een abrupt einde aan gekomen. Het ^wodc mag alleen onderzoek publiceren dat 'beleidsrelevant' is. Met andere woorden: de minister moet het niet alleen hebben gelezen, maar er ook een reactie op hebben. Anders gaat het maar een eigen leven leiden. Het gevolg is dat onderzoeken soms al een jaar klaar zijn voor ze openbaar worden gemaakt. Intussen is het gesignaleerde probleem al een heel eind opgelost.
* Keihard liegen. Dat ze trucs uithalen, willen voorlichters nog weleens erkennen. Maar liegen mag niet, en kan averechts werken. Toch gebeurt het, niet zelden in commissie.

Ook de Kamer wordt gemanipuleerd

Als ministeries communicatie zien als een instrument om hun doel te bereiken of het imago van de minister te beschermen, is het niet verrassend dat ook het parlement daar zijn deel van krijgt. Dat onvolledige en onjuiste informatie aan de Kamer als een politieke doodzonde wordt beschouwd, is geen belemmering. De Kamer moet er eerst maar eens achter komen, en vervolgens ook nog op tijd: de vogel kan allang gevlogen zijn.

Kleine manipulaties zijn aan de orde van de dag: de oppositie klaagt steen en been dat Kamervragen niet, veel te laat of onvolledig worden beantwoord. Er is zelfs een term voor het soort antwoorden dat de Kamerleden krijgen: kir (Kluitje In het Riet). Medio 2008 was de achterstand zo groot dat Kamervoorzitter Gerdi Verbeet dreigde bewindslieden naar de Kamer te laten komen om de vragen mondeling te beantwoorden. Binnen de kortste keren lagen de antwoorden bij de griffie.

Het magazine voor overheidsambtenaren ^pm hield in 2005 een enquete onder ambtenaren over Kamervragen. Meer dan eenderde van de ambtenaren antwoordde dat de vragen door zijn of haar departement niet altijd volledig worden beantwoord. 'Je moet de werkelijkheid zo presenteren dat de minister buiten schot blijft,' antwoordde er een. 'Wanneer een onderwerp gevoelig is voor de positie van de minister, wordt de vragensteller algauw met een kluitje in het riet gestuurd,' reageerde een ander. Een derde bekende dat de directeur of een bewindspersoon hem had gevraagd bewust een vaag antwoord te geven.

De ambtenaren hebben er niet altijd problemen mee: ze vinden de vragen van Kamerleden vaak erg slecht en storend. En dat de volksvertegenwoordigers 'als kippen zonder kop' achter incidenten en belangengroeperingen aan rennen. 'Het nakakelen van de media, meer gericht op het pesten van ambtenaren dan uit interesse voor de antwoorden,' aldus een van de respondenten van de enquete.

Serieuzere manipulaties zijn er ook. Zo concludeerde de parlementaire commissie-Duivesteijn, die grootschalige infrastructuurprojecten onderzocht, in 2005 dat het ministerie van Verkeer en Waterstaat het parlement stelselmatig op het verkeerde been had gezet. Informatie werd achtergehouden of bewust gekleurd. 'Wij hebben een zeer uitgebreide analyse van de Betuweroute en de ^hsl voorgelegd en wij constateren dat sprake is van een patroon waarin een ministerie projectminded is en waarin zij vervolgens alles inzet om dit te realiseren.' Volgens de commissie schroomt het ministerie niet 'om informatie zodanig aan te passen dat de zaken die niet positief zijn als positief worden afgeschilderd'.

Dit soort conclusies wordt, in wisselende bewoordingen, bij bijna elk parlementair onderzoek getrokken. Zo werd tijdens de parlementaire enquete over de Bijlmerramp de term 'onder de pet houden' een gevleugeld begrip. Ook de Algemene Rekenkamer stelt regelmatig vast dat zaken te rooskleurig worden voorgesteld.

De cultuur van toedekken en afhouden zit er bij departementen diep in. 'Vanaf de dag dat een ambtenaar binnen is, begint hij anders te schrijven,' zegt een voormalige communicatieadviseur. 'Alles komt voort uit het gevoel: de minister mag niet in problemen komen. Dus: in antwoorden aan de Kamer nooit ja of nee zeggen, nooit getallen of jaartallen noemen, altijd "in beginsel" zeggen, of: "het streven is om..." Nooit iets zeggen waarop ze je kunnen pakken. Angst regeert.'

Lang niet altijd is het de minister die opdracht geeft de Kamer om de tuin te leiden. De angst voor uitglijders is op ministeries vaak zo groot, dat ambtenaren voor hun bewindspersoon gaan denken en menen dat het in zijn of haar belang is om niet alles te vertellen, of de zaak mooier voor te stellen dan die is. Ook de angst om zelf af te gaan of te worden afgerekend is groot.

Een minister kan dus evenzeer worden gemanipuleerd als de Kamer. In welke mate dat gebeurt hangt mede af van zijn gezag op het departement. Als een ministerie de 'politieke leiding' als zwak ervaart, kan de verleiding groot worden om de informatie zo te sturen dat in elk geval de continuiteit van het departement (en het beleid) wordt gewaarborgd. Ministers zijn immers slechts passanten, het ministerie moet door.

In dit machtsspel spelen de directies voorlichting maar een beperkte rol. Ook zij krijgen niet altijd de volledige informatie. Onwelgevallige onderzoeksrapporten of conceptnota's kunnen in een la verdwijnen nog voor een voorlichter ze heeft gezien. Alleen als er voldoende tegenmacht is, kan de waarheid alsnog boven tafel komen. Een van die tegenkrachten is dat ambtenaren die het niet-integere gedrag niet kunnen verdragen, uit de school klappen of een rapport dat verdonkeremaand is aan de pers toespelen. Die kans is de laatste jaren echter aanzienlijk kleiner geworden, doordat ministeries alles doen om de directe contacten (buiten de voorlichtingsdienst om) tussen ambtenaren en journalisten te voorkomen. Op verschillende departementen krijgen ambtenaren direct bij hun aantreden ingepeperd dat contact met de pers is verboden, tenzij de directie voorlichting er toestemming voor heeft gegeven. De angst voor sancties is groot. Als een journalist een ambtenaar op diens doorkiesnummer belt, moet deze onmiddellijk naar de voorlichters verwijzen of de hoorn op de haak gooien.
Maar soms spelen ministeries het sluwer. Dan heeft de ambtenaar de voorlichtingsdienst al ingeseind en heeft hij toestemming gekregen om, binnen strikte randvoorwaarden, contact met de journalist te hebben. Die denkt dat hij vertrouwelijke informatie lospeutert, maar in werkelijkheid is de informatie van A tot Z gestuurd. Soms is de journalist zich van het spel bewust, maar kiest hij er toch voor om het mee te spelen, omdat dat meer informatie oplevert dan wanneer hij enkel op voorlichters zou vertrouwen. Departementen die voor dit gereguleerde contact tussen pers en ambtenaren kiezen, zorgen er meestal voor dat de ambtenaren in kwestie een mediatraining hebben gehad.

Niet meer, maar minder openbaarheid

Van de aanbevelingen van de commissie-Wallage zijn er inmiddels vele opgevolgd. Nadere analyse leert dat het vooral de aanbevelingen zijn die moeten leiden tot wat Wallage een grotere 'professionaliteit' noemt. Er is een regerings- en overheidswebsite, met 'communicatie in het hart van het beleid' is een voorzichtig begin gemaakt, de eenheid van presentatie van de overheid (inclusief het kabinet) is voortvarend opgepakt, media-analyse en terugslaan bij (vermeend) onjuiste berichtgeving zijn dagelijkse praktijk geworden en de crisiscommunicatie is verder uitgewerkt. Het zijn precies die maatregelen die de overheid meer controle moeten geven over haar eigen boodschap en haar imago.

In dat andere belangrijke aspect uit de aanbevelingen, de (actieve) openbaarheid, is aanzienlijk minder energie gestoken. Alleen de informatie die ministeries graag kwijt willen wordt snel, en vaak met een positief sausje, beschikbaar gesteld. Niet alleen via de pers, maar ook via de eigen websites. De rest wordt nog steeds achtergehouden, meer nog dan toen Wallage met zijn advies kwam. Daarin stond: 'De openbaarheid kan nog flink worden uitgebreid in de vroege fasen van de beleidscyclus, door voortaan ook inspectierapporten, externe adviezen, schetsontwerpen, varianten, statistische gegevens, milieurapportages, reacties van burgers en organisaties en zo meer actief openbaar te maken.' Er moest een openbaar register komen, om burgers te laten weten welke informatie bij de overheid aanwezig is, zodat ze die kunnen opvragen. Want de informatie is 'ten principale van de burger'.

Hierboven bleek al hoe het onderzoeksbureau van het ministerie van Justitie, het wodc, op last van de top onderzoeksrapporten moet achterhouden tot de minister er een standpunt over heeft ingenomen. Dat staat haaks op wat Wallage wilde. Als journalisten al weten dat ze er zijn (het openbare register is nog ver weg), proberen ze dergelijke rapporten (en externe adviezen) soms via de Wet Openbaarheid van Bestuur op te vragen. Maar volgens ^wob-specialist Roger Vleugels, die vele zaken heeft afgehandeld, wordt die informatie in 75 procent van de gevallen geweigerd, met verwijzing naar een van de weigeringsgronden in de wet. Uiteindelijk, nadat de hoogste rechter zich erover heeft uitgesproken, eindigt 25 procent van de verzoeken in een afwijzing. Dat betekent dat de helft ten onrechte is afgewezen.

Dat is nog maar het topje van de ijsberg. Veel journalisten nemen niet eens de moeite een wob-verzoek in te dienen, omdat ze weten dat de afhandeling maanden kan duren. Het momentum is dan in veel gevallen allang weg. De overheid weet dat ook, en maakt zeer ruim gebruik van de termijnen waarbinnen een verzoek moet worden behandeld. In 90 procent van de gevallen, aldus Vleugels, wordt de uiterste wettelijke termijn overschreden. 'De overheid overtreedt dus haar eigen wetten.' Volgens Vleugels misbruikt de overheid de weigergronden vaak om tijd te winnen.

In 2007 is verslaggever Jos Slats van kro's Reporter het getraineer zo beu, dat hij een klacht indient bij de Nationale Ombudsman. Slats is dan al tien maanden bezig documenten van het ministerie van Justitie boven water te krijgen. Vooral de afhandeling van de bezwaarprocedure na de afwijzing van het verzoek duurt veel te lang. De Ombudsman komt in juli 2008 met een keihard oordeel: het is 'volstrekt onaanvaardbaar' dat de beslistermijn in de bezwaarprocedure met meer dan zes maanden is overschreden. 'Gelet op het grote belang van adequate informatievoorziening aan journalisten en de media is met deze traagheid de vrijheid van nieuwsgaring in het gedrang gekomen.'

In 2008 krijgt het onderzoeksprogramma Argos eindelijk de informatie los die het acht jaar eerder in een ^wob-verzoek had opgevraagd. Het is de tot dan toe langste wob-procedure.

Het kabinet-Balkenende kiest voor een bijzondere oplossing. In juli 2008 kondigt het aan dat het de beslissingstermijn voor een wob-verzoek wil verdubbelen van 28 naar 56 dagen. De reden is de invoering van de initiatiefwet 'dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen' uit 2006 van de toenmalige Tweede Kamerleden Wolfsen en Luchtenveld. Die verplicht de overheid een bedrag van 40 euro per dag te betalen wanneer zij niet binnen de wettelijk vastgestelde termijn een beslissing neemt. De prikkel om sneller te beslissen wordt zo beantwoord met verlenging van de wettelijke termijn.

Volgens twee experts op het gebied van de wob, journalist Arthur Maandag en eerdergenoemde Roger Vleugels, is de openbaarheid vooral onder de kabinetten-Balkenende sterk afgenomen. Beiden constateren dat het begrip 'intern beraad' in de wob flink is opgerekt. Het begrip biedt een weigeringsgrond in de wet, omdat het mogelijk moet blijven dat ambtenaren in beslotenheid hun persoonlijke mening over het beleid geven. Het beleidsproces zou door te grote terughoudendheid kunnen worden geschaad. Maar ministeries leggen het begrip steeds breder uit. Zo kan inmiddels een overleg waarbij derden aanwezig zijn ook als intern beraad worden aangemerkt, en externe adviezen kunnen er ook toe worden gerekend. Zelfs de openbaarmaking van de declaratiebonnetjes van minister Peper van Binnenlandse Zaken in 2000 werd vanwege 'beleidsintimiteit' geweigerd, hoewel er al jurisprudentie van jaren geleden was dat dat niet terecht was. De bonnetjes moesten uiteindelijk toch worden vrijgegeven. De directeur Voorlichting van het ministerie, Richard Matthijsse, liet ze vervolgens onmiddellijk op het internet zetten, zodat de journalist die voor de openbaarheid had gestreden, geen enkele voorsprong meer had op collega's. Het heeft een haar gescheeld of deze pesterij was in de VoRa tot officieel beleid gebombardeerd. Een poging om er een centrale afspraak over te maken stuitte echter op verzet van enkele perschefs.

Een andere populaire weigeringsgrond is 'onevenredige benadeling': iemand, of een instelling, kan onevenredig worden geschaad als informatie naar buiten komt. Dit moet altijd worden afgewogen tegen het belang van openbaarmaking. Volgens de wob-specialisten verschuift de balans steeds meer naar bescherming van degene die geen belang heeft bij openbaarmaking.

De nieuwe wob verzamelt stof

Ook wetenschappers stellen vast dat de wob onvoldoende functioneert. In 2004 wijst de Universiteit van Tilburg in een evaluatie van de wet op dezelfde zwakke plekken, die een overheid die de openbaarheid wil beperken alle ruimte bieden. De wet geeft weliswaar uitzonderingsgronden aan, maar die zijn zo summier en algemeen toegelicht dat ze naar believen kunnen worden uitgelegd, concluderen de onderzoekers. 'Het is daarbij opvallend dat soms zeer beknopte bepalingen over de vertrouwelijke aard van gegevens met een zeer beperkte motivering worden aangemerkt als bijzondere regelingen van uitputtende aard die toepassing van de wob verhinderen. In veel gevallen ontbreken in de betreffende bijzondere wetten criteria om in geval van conflicten de betrokken belangen af te wegen.' En: 'De jurisprudentie geeft een ruime interpretatie van de begrippen "bestuurlijke aangelegenheid" en "intern beraad" te zien.'

Daartegenover staat dat journalisten de ^wob de laatste jaren soms wel erg grof zijn gaan gebruiken. Ze vragen lukraak grote hoeveelheden documenten op, in de hoop ergens in de enorme stapel iets te vinden wat nieuws oplevert. Voorlichtingsafdelingen klagen steen en been over deze trend, omdat het zeer veel werk oplevert dat als zinloos wordt ervaren. Toch zit de weerstand tegen het inschakelen van de wob niet zozeer bij de voorlichters; vaak wijzen zij journalisten zelfs op de mogelijkheid om gebruik te maken van de wet. Maar zodra een ^wob-verzoek is ingediend, komt het terecht bij departementale juristen. En die zijn, uit angst voor mogelijke gevolgen, aanzienlijk terughoudender om informatie te verstrekken.

De Universiteit van Tilburg concludeert in 2004 dat de wob hard toe is aan modernisering, en moet worden vervangen door een algemene wet op de toegang tot en gebruik van overheidsinformatie. Bovendien moet de actieve informatieverstrekking veel beter uit de verf komen. Ook het kabinet vindt aanvankelijk dat de wet moet worden gemoderniseerd, en de Wageningse hoogleraar Recht en Bestuur Bernd van der Meulen krijgt in 2005 opdracht van D66-minister Alexander Pechtold om een voorontwerp te schrijven. Over het resultaat, dat een jaar later wordt gepresenteerd, hebben wob-watchers gemengde gevoelens. Ze vinden het een veeg teken dat het woord 'openbaarheid' uit de naam (Algemene Wet Overheidsinformatie) is verdwenen. De wet is bovendien zo uitgebreid, dat zij zeer ingewikkeld is geworden. Ook zijn de weigergronden nog vager geworden dan ze al waren, wat aanleiding zou kunnen geven tot veel beroepszaken. Maar ze zien ook lichtpuntjes: bepaalde categorieen documenten zoals plannen, adviezen, convenanten tussen overheid en bedrijfsleven en rechterlijke uitspraken moeten van rechtswege actief openbaar worden gemaakt (en niet pas als journalisten erom vragen), en er moet een Commissariaat voor de Overheidsinformatie komen, die toezicht houdt op de naleving.

Het voorontwerp wordt in juni 2006 tijdens een symposium gepresenteerd en bekritiseerd. Van der Meulen past een aantal onderdelen aan, en daarna verdwijnt het stuk in een diepe la. Op de dag dat de verantwoordelijke minister Pechtold het in ontvangst zou moeten nemen, dient hij zijn ontslag in en valt zijn steun weg. In het vierde kabinet-Balkenende komt het wetsvoorstel in de portefeuille van minister Guusje ter Horst (Binnenlandse Zaken, PvdA) terecht. Die ziet kennelijk geen reden om er vaart achter te zetten, en vanuit de Tweede Kamer zijn er geen bewegingen om haar tot spoed te manen. In opdracht van Binnenlandse Zaken wordt nog wel onderzoek gedaan naar een commissariaat voor de overheidsinformatie, maar ook dat onderzoek wordt weggemoffeld. Het ministerie maakt het rapport niet eens openbaar, dat moet een van de onderzoekers (de jurist Klingenberg van de Rijksuniversiteit Groningen) in 2007 zelf doen. Een paar conclusies: 'Het instellen van een informatiecommissaris zou dan ook een geschikt middel kunnen zijn om het "niet optimale" openbaarheidsklimaat in Nederland te verbeteren.' 'De meerwaarde van een informatiecommissaris is ten eerste gelegen in het creeren van een klimaat waarin openbaarheid onlosmakelijk deel uitmaakt van de wijze waarop door de overheid wordt bestuurd.' En: 'Een goed functionerend openbaarheidsklimaat kan in het algemeen het vertrouwen in de overheid vergroten.'

Intussen verzamelt het voorontwerp steeds meer stof en modderen journalisten, burgers en de overheid voort met de wob. En komt van grotere openbaarheid weinig terecht. Tot teleurstelling van Jacques Wallage. 'Van alle adviezen uit ons rapport is dat over actieve openbaarheid het slechtst opgevolgd,' zegt hij. 'Dat is ernstig, zeker nu de techniek er is. Het betekent dat men de urgentie niet begrijpt. Beroepspolitici zijn bang de greep op de gebeurtenissen te verliezen.'