3 De bange staat

De deur van de Blauwe Zaal van het ministerie van Landbouw slaat open. Mannen in hemdsmouwen komen naar buiten, een glimlach op hun vermoeide gezichten. Er is een akkoord bereikt over het mestbeleid. Bijna twee decennia is er gewaarschuwd, ontkend, getrokken, geduwd, gesmeekt om een einde te maken aan de mestdumping, maar de boeren en hun organisaties bleven dwarsliggen. Maar nu, donderdag 13 mei 1993, kwart over twee in de vroege morgen, zijn ze het dan toch eens geworden met de ministers van Landbouw en vrom. Landbouwminister Piet Bukman mag het akkoord wereldkundig maken, zijn collega Hans Alders kijkt toe. Het poldermodel heeft gezegevierd. Denken ze. Een paar dagen later is de vreugde alweer verdwenen. De landbouwvoormannen worden hardhandig door hun achterban teruggefloten. Het akkoord sterft een stille dood.

Het mestbeleid is bij uitstek een voorbeeld van de bestuurlijke onmacht die zich tegen het einde van de twintigste eeuw manifesteert. Al begin jaren zeventig was duidelijk dat de groei van de veestapel (vooral varkens en kippen) zo niet kan doorgaan. Er werd veel meer mest geproduceerd dan milieuhygienisch verantwoord op het land kan worden uitgereden, en bodem, water en lucht raakten ernstig vervuild. Toch duurde het tot 1984 tot het kabinet ingreep. Met een voor die tijd ongekend harde wet, de Interimwet Intensieve Veehouderij, overviel landbouwminister Gerrit Braks de boeren: er mocht geen varken of kip meer bij, zei hij. Maar de wet zat vol gaten, net als de regels die er gefaseerd voor moesten zorgen dat boeren veel minder mest op het land uitreden. Er kwamen miljoenen varkens en kippen bij. Elke nieuwe poging om de gaten te dichten en stappen voorwaarts te zetten leidde tot eindeloze onderhandelingen, grote en kleine opstanden, en uiteindelijk waterige compromissen. Het mestbeleid was een aaneenschakeling van uitstellen, bijstellen en afstellen van nieuwe regels.

Heel lang probeerde de overheid het probleem in samenspraak met de sector op te lossen. De boeren waren georganiseerd via zogeheten standsorganisaties, die ooit langs de lijnen van de zuilen waren ingericht. Daarnaast was er het Landbouwschap, dat overheidstaken mocht uitvoeren maar ook de belangen van boeren en tuinders behartigde. Dit alles heette het Groene Front.

Na het debacle van 1993 besluit de nieuwe minister van Landbouw, Jozias van Aartsen, het over een andere boeg te gooien. Geen gepolder maar knopen doorhakken, is zijn devies. Ook hij dreigt echter vast te lopen, tot in 1997 de varkenspest uitbreekt. Hij grijpt de crisis aan om de sector ingrijpend te herstructureren: de varkensstapel moet met een kwart worden verkleind.

Met pijn en moeite en vooral met machtspolitiek krijgt hij het parlement achter zijn Varkenswet, maar de boeren zoeken vervolgens hun gelijk bij de rechter. En die fluit in eerste aanleg de regering hardhandig terug. Hoewel de minister direct hoger beroep aantekent, kiest zijn opvolger Haijo Apotheker (D66) voor een andere aanpak: om eindeloze juridische touwtrekkerij te voorkomen, stelt hij voor de varkensrechten niet af te pakken, maar op te kopen. Het kabinet weigert echter de benodigde miljarden beschikbaar te stellen, waardoor Apotheker zich gedwongen ziet af te treden. Zijn opvolger Laurens Jan Brinkhorst krijgt de benodigde miljarden wel, en alleen zo kan de varkensstapel alsnog worden ingekrompen. Maar het mestprobleem is anno 2008 nog steeds niet helemaal opgelost, er wordt nog steeds meer mest op het land gebracht dan het milieu aankan.

Bestuurlijke onmacht

Het landsbestuur raakt aan het einde van de twintigste eeuw in een crisis. Steeds meer problemen blijken niet of nauwelijks oplosbaar door massief maatschappelijk verzet. De politiek verliest in hoog tempo aan macht en betekenis. Dat leidt tot onzekerheid en zelfs een heuse identiteitscrisis. De oplopende spanningen tussen pers en politiek moeten tegen deze achtergrond worden bekeken om te kunnen worden begrepen.

Verkeer en Waterstaat is een van de meest geplaagde ministeries. De aanpak van de files is een van die dossiers waarop kabinet na kabinet zijn tanden stukbijt. De eerste plannen om automobilisten voor gereden kilometers te laten betalen, het zogeheten rekeningrijden, dateren al van 1988, uit het Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer van vvd-minister Smit-Kroes. Haar opvolgsters Hanja Maij-Weggen (cda) en Annemarie Jorritsma (vvd) gaan ermee aan de slag, maar ook zij komen niet verder dan plannen. Er worden wetsvoorstellen gemaakt - die weer in de prullenbak verdwijnen. Vele varianten passeren de revue, van (al dan niet elektronische) tolpoorten tot spitsvignetten en satellietgestuurde volgsystemen. Om draagvlak te winnen verzinnen pr-adviseurs nieuwe namen: spitstarief, mobimiles, anders betalen voor mobiliteit - alles om maar de vervelende woorden heffing of tol te vermijden. De vier grote steden worden door het tweede Paarse kabinet met miljarden omgekocht om maar mee te werken aan een eerste proef. De proef komt er niet, wel extra wegen rond de steden en nog meer mobiliteit.

Anno 2008 is de situatie nog onveranderd: er zijn plannen, maar die zijn het probleem niet. Het probleem is de invoering, en die is nog jaren weg. Intussen zijn de files, die met rekeningrijden hadden moeten worden bestreden, alleen maar langer geworden. En worden er opnieuw miljarden uitgetrokken voor extra wegen. Die weer extra mobiliteit uitlokken.

Vriend en vijand zijn ervan overtuigd dat alleen beprijzing, rekeningrijden, kilometerheffing of hoe het ook wordt genoemd, de groei van het autoverkeer en de toenemende files kan bestrijden. Maar niemand durft er zijn vingers aan te branden. Want het is een politiek zelfmoorddossier.

Niet alleen het rekeningrijden komt in de jaren negentig niet van de grond, tal van grote infrastructurele projecten lopen vast in een moeras van verzet of lopen ernstige vertraging op. Zo kunnen de Betuwelijn en de Hogesnelheidslijn (hsl) alleen worden gered door miljardeninjecties om natuur, milieu en omwonenden te ontzien. Ook de uitbreiding van Schiphol komt door het vele verzet veel later tot stand dan gepland, net als de aanleg van de Tweede Maasvlakte.

Dat de ministeries van Landbouw, Verkeer en Milieu het zo moeilijk hebben, komt doordat zij meer dan andere departementen proberen het gedrag van mensen te veranderen. En die mensen hebben daar niet altijd zin in. Als zij hun krachten in verzet bundelen, ontstaat een tegenstander van formaat. Zo heeft het ministerie van Landbouw het in de jaren negentig op meerdere terreinen zwaar te stellen met boeren en tuinders. In 1991 belegeren duizenden akkerbouwers met trekkers Den Haag, en in 1994 is een opstand van tuinders in het Westland (tegen 'razzia's' op illegale arbeiders) een van de oorzaken van de bittere verkiezingsnederlaag van het ^cda: de tuinders stappen massaal over naar de ^vvd. In 1995 volgen felle acties om een betere vergoeding van de schade (100 procent!) door de dreigende watersnood en in 2001 komen de boeren in verzet tegen de manier waarop de mond- en klauwzeeruitbraak wordt bestreden (massaal doden van gezonde dieren).

Veel van de bestuurlijke problemen hebben te maken met uitvoering van beleid. Daar stuiten de beleidsmakers op onwil van burgers of op eigenzinnigheid van de uitvoerende diensten zelf. Zo leidt een hoog opgelopen conflict tussen politiekorpsen over de aanpak van zware drugscriminaliteit tot de parlementaire enquete over de Interregionale Rechercheteams (^irt). Sommige teams blijken zeer omstreden opsporingsmethoden te gebruiken. De enquete kost de ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken, Ernst Hirsch Ballin en Ed van Thijn, de kop. Het ministerie van Justitie verkeert sindsdien in bijna permanente staat van crisis, ook al doordat er steeds weer iets gebeurt wat de minister in problemen brengt. Ontsnapte tbs'ers, een opstand van procureurs-generaal, bolletjesslikkers die de gevangenissen overbevolken: het beeld dat het departement geen controle heeft op de gebeurtenissen wordt voortdurend bevestigd.

Het stuur kwijt

Een bestuurder in de jaren negentig van de vorige eeuw heeft wel iets weg van het jongetje op de brandweerwagen in een draaimolen dat verwoed aan het stuur rukt. Hij verbeeldt zich dat de wagen gaat waarheen hij wil, maar in werkelijkheid gebeurt er niets.

Meer en meer is de overheid het stuur kwijtgeraakt. Dat besef begint ergens in de jaren negentig te groeien en is sindsdien een van de meest besproken thema's onder politici, bestuurders, ambtenaren en bestuurskundigen. Het regent in die periode publicaties met - voor de bestuurlijke elite - angstaanjagende titels: De virtuele staat, De verplaatsing van de politiek, De lege staat, Bestuur in geding, Besturen op de tast, De sorry-democratie, The Quest for Control en nog veel meer.

Het eerste Paarse kabinet zoekt de schuld aanvankelijk bij het maatschappelijk middenveld. Met het misbruik van de wao als voorbeeld concludeert het dat de politiek te veel macht heeft overgelaten aan werkgevers en werknemers, en het nieuwe mantra is dat het politieke primaat moet worden hersteld. Het poldermodel wordt overboord gekieperd - althans verbaal, want een paar jaar later al, ten tijde van Paars ⁱⁱ, wordt het in ere hersteld en zelfs internationaal bejubeld.

Dat is het dus niet. De oorzaak blijkt veel ingewikkelder. Verschillende grote maatschappelijke ontwikkelingen hebben ervoor gezorgd dat de basis onder het bestuur langzaam is afgebrokkeld.

Ontzuiling

Hoewel de verzuiling al aan het einde van de jaren vijftig begon af te kalven, is het nog tot ver in de jaren tachtig gebruikelijk om via de restanten van verzuilde organisaties draagvlak voor nieuw beleid af te tasten en te creeren. Maar in de jaren negentig verandert dat.

De organisatie van de land- en tuinbouw is exemplarisch voor dit proces. Sinds jaar en dag wordt de dienst uitgemaakt door de drie centrale landbouworganisaties (3clo): de katholieke knbtb, de protestantse ncbtb en het neutrale knlc. Samen beheersen zij ook het Landbouwschap, een publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie die overheidstaken mag uitoefenen. In het Landbouwschap zitten ook de vakbonden, maar die hebben weinig te vertellen.

Tot midden jaren tachtig dicteert het Landbouwschap de inzet van de minister van Landbouw in Brusselse onderhandelingen over de landbouwsubsidies. Het gaat er tot dan toe altijd over de welvaart (inkomensstijging voor boeren) te verdelen. Dit zogeheten Groene Front houdt intussen maatregelen tegen om het milieu te beschermen. De bedrijfsontwikkeling mag niet worden geremd.

De kentering komt begin jaren tachtig, als de landbouwoverschotten de pan uit rijzen en Brussel hard moet ingrijpen om de graan- en melkproductie te beperken. Vrijwel tegelijkertijd neemt de Nederlandse regering harde maatregelen om verdere groei van de veestapel te voorkomen. Dat de voormannen van het Groene Front dit niet kunnen voorkomen wordt hun door hun achterban zeer kwalijk genomen. Hun macht brokkelt in de jaren erop verder af, en boeren en tuinders beginnen zich op andere manieren te organiseren: niet via hun verzuilde organisaties, maar via 'vakbonden' van melkveehouders, akkerbouwers, varkenshouders en tuinders. Deze vakbonden (met name die van de varkenshouders, met Wien van den Brink als leider) zijn vaak aanzienlijk radicaler, en dat levert veel aanhang op. Om verdere uitholling te voorkomen fuseren de drie centrale landbouworganisaties in 1994 tot de landelijke LTO Nederland. Regionale, identiteitsgebonden organisaties fuseren ook. Daarmee komt een einde aan de verzuiling in de land- en tuinbouw.

Door de komst van de nieuwe belangenbehartiger LTO Nederland komt de positie van het Landbouwschap onder druk te staan. Binnen enkele jaren is het met dit vroegere bolwerk gedaan. Inmiddels heeft ook LTO Nederland, mede doordat het aantal boeren en tuinders snel slinkt, grote moeite het hoofd boven water te houden. Wat van de boerenmacht is overgebleven, is in grote mate versplinterd.

Zo is het in veel maatschappelijke sectoren gegaan. Slechts in de naam vno/ncw zijn de oude zuilen van de werkgeversorganisaties nog terug te zien, in die van MKB-Nederland helemaal niet. Bij de vakbonden vinden de fusies al in de jaren tachtig plaats. Alleen in het onderwijs en in de publieke omroep zal de verzuiling enigszins standhouden, zij het ook hier vooral in naam.

Individualisering

Parallel aan de ontzuiling loopt de individualisering, begonnen in de jaren zestig, toen burgers steeds minder automatisch het gezag aanvaardden van de boven hen gestelden en meer hun eigen keuzen volgden. Mede als gevolg van de sterk gegroeide welvaart is de keuzevrijheid bijna exponentieel toegenomen, en veel burgers hebben inmiddels nauwelijks meer het gevoel dat ze de overheid nodig hebben om het leven te leiden dat ze willen.

In de negentiger jaren groeit te midden van de overvloed een gevoel van onbehagen: burgers hebben weliswaar veel vrijheid gekregen, maar waar is hun verantwoordelijkheid gebleven? Zelfs prominente liberalen als Frits Bolkestein beginnen zich hier zorgen over te maken. Zijn poging om het begrip verantwoordelijkheid in de liberale beginselen opnieuw inhoud te geven, loopt echter stuk; de partijmeerderheid vindt dat te dicht komen bij moraliseren, en daar behoort de politiek buiten te blijven. Een van de bronnen van het onbehagen is (althans voor bestuurders) dat de individualisering de overheid voor grote problemen plaatst. Sommige kwesties, zoals de nadelige gevolgen van de grote bewegings- en consumptievrijheid, kunnen alleen met gedragsverandering worden opgelost. Waar vroeger grote groepen burgers via hun voorlieden konden worden 'opgevoed' of gedisciplineerd, moet de overheid nu elke burger afzonderlijk overtuigen en meekrijgen. Een automobilist zover krijgen dat hij vrijwillig zijn auto wat vaker laat staan, is tot nu toe nagenoeg onmogelijk gebleken.

Het onbehagen aan het einde van de twintigste eeuw manifesteert zich ook op het gebied van veiligheid. Velen hebben de 'bevrijding' van de jaren zestig vertaald in een streven om de individuele behoeften maximaal, en liefst ook onmiddellijk, te bevredigen. Niets lijkt te gek: volkomen onvoorbereid verre, avontuurlijke reizen boeken, zeer riskante sporten beoefenen, de dood tarten met bungeejumpen of parachutespringen, gevaarlijke partydrugs slikken en nog veel meer. Op televisie verschijnen programma's waarvan het enige doel lijkt om morele grenzen te overschrijden, zoals Sex voor de Buch en Big Brother. Het geweld op straat neemt soms extreme vormen aan en scholen stellen controles in om te voorkomen dat leerlingen wapens meenemen. Zodra echter het grenzeloze gedrag een keer echt uit de hand loopt, klinkt onmiddellijk de roep om ingrijpen van de overheid. Die overheid komt daardoor in een onmogelijke spagaat: ze moet de burger met rust laten, maar wel zijn troep opruimen en nieuwe brokken voorkomen. Dat lukt natuurlijk niet, maar de overheid durft het niet toe te geven. Met als gevolg dat ze meer en meer het vertrouwen verliest.

Ook de rechtspraak voelt de gevolgen van de individualisering. Burgers hebben minder boodschap aan het algemeen belang en komen sneller in het geweer om persoonlijke of groepsbelangen te verdedigen. Ze voeren bijvoorbeeld actie tegen een opvanghuis voor verslaafden in hun woonwijk, de aanleg van een weg of spoorlijn, of tegen de buurman die zijn huis wil verbouwen. De afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State draait overuren om bezwaren tegen overheidsbeslissingen af te handelen. Niet zelden overigens krijgen burgers gelijk omdat de overheid onzorgvuldig is geweest. Maar de enorme juridische last maakt het wel een stuk moeilijker om slagvaardig te besturen.

Hoewel in de politiek regelmatig stemmen opgaan om de inspraakmogelijkheden van burgers te beperken, is het daar tot dusver niet van gekomen. Zeker in de jaren negentig is het in de wetgeving nog gebruikelijk om individuele belangen en situaties zoveel mogelijk te honoreren. Dat leidt tot een woud aan regels, die bovendien voortdurend moeten worden aangepast om het volgende incident te kunnen pareren. Deze regeldrift loopt vervolgens weer tegen grenzen aan. Het bedrijfsleven, scholen en zorginstellingen bezwijken nagenoeg onder de druk van alle regelgeving, en omdat lang niet alle bepalingen kunnen worden gehandhaafd, wordt het gezag van de overheid alleen maar verder uitgehold.

Internationalisering

Intussen wordt pijnlijk duidelijk dat politici op het Binnenhof over steeds minder gaan. Ze zijn voor een belangrijk deel uitvoerders geworden van Brusselse regels. Het internationale bedrijfsleven laat zich al helemaal niet de wet voorschrijven door een klein land als Nederland. En ook criminelen hebben de voordelen van internationalisering ontdekt. De gevolgen zijn echter wel in Nederland te merken. Als bedrijven wegtrekken omdat werknemers elders goedkoop zijn, volgen hier ontslagen. Brusselse regels voor het milieu of veiligheid op het werk jagen ook Nederlandse burgers en bedrijven op hoge kosten. En omdat de 'daders' ver weg zitten en ongrijpbaar zijn, richt de toorn zich op de Nederlandse overheid. Die vervolgens weinig meer kan uitrichten.

Het besef dat de macht wegvloeit, dringt maar langzaam door. Illustratief zijn de vele, soms emotionele debatten in de Tweede Kamer over biotechnologie. Een Leids biotechnologiebedrijf (Gene Pharming, het latere Pharming) heeft in 1990 een stier 'gemaakt' waarvan het genetische materiaal zo is veranderd dat zijn vrouwelijke nakomelingen in de melk een levensreddend medicijn, lactoferrine, zullen produceren. Dat gegoochel met erfelijk materiaal gaat velen in de Kamer al te ver. Het debat spitst zich toe op de vraag of Herman 'het' mag doen: nakomelingen verwekken. Het antwoord is, vele debatten later, uiteindelijk ja. Maar geen van de nakomelingen produceert voldoende van de stof lactoferrine. Technisch is de proef geslaagd, maar de patienten, die door de fabrikant zijn ingezet om de Kamerleden te overtuigen, blijven met lege handen zitten. Stier Herman mag, gecastreerd, blijven leven. Eerst op de boerderij in Polsbroek, later in museum Naturalis in Leiden. Daar staat hij nog steeds, zij het in geprepareerde vorm, want hij is inmiddels overleden.

Terwijl in het Nederlandse parlement zo intensief over stier Herman wordt gedebatteerd, gaan de ontwikkelingen in het buitenland onverstoorbaar verder. Er wordt een combinatie van een schaap en een geit gefabriceerd, in Schotland wordt het eerste gekloonde schaap (Dolly) geproduceerd, en op verschillende plaatsen in de wereld doen onderzoekers verwoede pogingen om ook mensen te klonen.

De mogelijkheden om de ontwikkelingen op het internet vanuit de cockpit op het Binnenhof te beinvloeden zijn zo mogelijk nog kanslozer. Dankzij de elektronische snelweg kunnen bedrijven zich vestigen waar ze willen en toch de hele wereld bedienen. Dus gaan vele dienstverleners daar zitten waar de belasting het laagst is. Vervelend, want hoe minder belasting binnenkomt, hoe minder geld er is voor infrastructuur, zorg en onderwijs.

Het internet is ook een broedplaats voor nieuwe criminaliteit, zoals kinderporno, oplichting, illegale pillenhandel en internationaal terrorisme, met moeilijk op te sporen daders. Burgers worden dankzij het net nog ongrijpbaarder dan ze al waren. Ze kunnen vele identiteiten aannemen en laten zich moeilijker in hokjes plaatsen.
Hoewel er al sinds jaar en dag een ministerie van Economische Zaken is, is de invloed op de economie alleen maar afgenomen. Volgens een toenemend aantal critici kan het ministerie inmiddels pijnloos worden afgeschaft. De oorzaak: globalisering. De term doet begin jaren negentig slechts bij insiders de ronde. In 1994 organiseert minister van Economische Zaken Koos Andriessen een nationaal debat over het thema, dat gekscherend de 'Koos Clinton-show' wordt genoemd. Andriessen wil Nederland wakker schudden dat het de boot dreigt te missen als het zich niets aantrekt van de ontwikkelingen in de rest van de wereld. Kapitaal vliegt in een ongekend tempo de beurzen over, en bedrijven verplaatsen de productie naar lagelonenlanden. De druk om winstbelasting te verlagen en lonen op zijn minst te matigen, om zo het vestigingsklimaat te verbeteren, neemt toe. Faciliteren van het bedrijfsleven lijkt nog het enige dat de staat kan doen.

In het internationale bedrijfsleven komt intussen het aandeelhouderskapitalisme snel opzetten, waarbij rendementen veel belangrijker worden dan bijvoorbeeld duurzame productie en werkgelegenheid. Topmanagers profiteren met grote aandelenpakketten en opties volop mee, met onwaarschijnlijk geachte beloningen tot gevolg. Hoewel dit (ook nu nog) tot heftige discussies in de politiek leidt, is er nog geen enkele stap van betekenis gezet om er iets aan te doen.

Migratie

Vijf fractieleiders zijn in 1990 op verre missie in Kazachstan: Thijs Woltgens (PvdA), Ria Beckers (GroenLinks), Hans van Mierlo (D66), Elco Brinkman (cda) en Frits Bolkestein (vvd). De laatste neemt in Alma Ata de anderen mee voor een wandelingetje. Of ze het met hem eens zijn dat het minderhedenprobleem steeds groter wordt en de komende tien jaar de politiek gaat beheersen. Dat het de politieke partijen zal overstijgen en dat er geen alternatief is voor integratie. Zonder behoud van eigen identiteit, welteverstaan.
Bolkestein denkt dat hij steun zal krijgen, zegt hij in Frits Bolkestein, portret van een liberale vrijbuiter. Maar hij rekent zich ten onrechte rijk: het onderwerp is taboe. Vier jaar later, als hij in de Tweede Kamer het onderwerp opnieuw op de agenda probeert te krijgen, verwijt PvdA-fractievoorzitter Jacques Wallage hem dat hij 'in troebel water vist'. Migratie en integratie: het is een open zenuw.

Het probleem groeit intussen gestaag door. De eerste generatie gastarbeiders uit de jaren zestig en zeventig is niet, zoals verwacht en gehoopt, naar eigen land teruggekeerd. De nieuwe Nederlanders besluiten hun leven hier op te bouwen en laten massaal hun familie overkomen uit Turkije en Marokko. Ze vestigen zich in achterstandswijken, omdat ze weinig geld hebben en de woningen daar goedkoop zijn. De autochtone Nederlanders raken daar in de minderheid en voelen zich in de steek gelaten. De linkse partijen (de sp uitgezonderd, maar die heeft dan nog nauwelijks macht) kijken de andere kant op, en verliezen zo veel trouwe kiezers.

In de jaren tachtig en negentig komt er nog een stroom vreemdelingen op gang: de asielzoekers. Eerst de Iraniers, Vietnamezen en Sri Lankanen, later de Irakezen, Bosniers en Somaliers. Hier weet de politiek helemaal geen raad mee. Echte vluchtelingen onderscheiden van economische vluchtelingen blijkt nauwelijks mogelijk, omdat mensensmokkelaars de asielzoekers een moeilijk te verifieren vluchtverhaal bieden en asieladvocaten alle mogelijkheden benutten om een afwijzing aan te vechten. Op dit effect van de globalisering heeft niemand gerekend.

De problemen lopen zo hoog op dat staatssecretaris Job Cohen in 1998 in Vrij Nederland uitroept dat het systeem dreigt te ontploffen. Er komt een wet om de asielprocedure te verscherpen, maar die heeft pas jaren later effect. En nog later zal ook de vervolgmigratie uit Marokko en Turkije worden aangepakt. Maar de migratiestroom is nog lang niet opgedroogd. Omdat het Westen nu eenmaal rijker en veiliger is dan de landen die mensen met gevaar voor eigen leven ontvluchten.

De politiek verplaatst zich - en marginaliseert zichzelf

Een regent zou het waarschijnlijk het liefst zo zien: de bestuurlijke elite (ministers, parlementariers, ambtenaren en regionale bestuurders en politici) ordent het land. De burgers houden zich netjes aan die ordening en laten eens in de vier jaar via de stembus weten of de gang van zaken hun bevalt. Dit lijkt inmiddels prehistorie. Het gaat, zagen we hierboven al, allemaal veel chaotischer, en burgers zijn zich veel vaker en op veel meer plaatsen met de politiek gaan bemoeien. Wat vroeger het domein van de (landelijke) politiek was, wordt nu elders geregeld. De politiek heeft zich verplaatst. Naar de rechtbank, de board room van een multinational, de krant of een praatprogramma op televisie en, na de eeuwwisseling, vooral naar het internet en de straat. Ook dit marginaliseert de rol van het bestuur.

Maar de bedreigingen komen niet alleen maar van buiten. De machteloosheid van de staat is voor een belangrijk deel ook de schuld van de staat zelf. In de laatste decennia van de twintigste eeuw maken opeenvolgende regeringen er bijna een geloof van om zoveel mogelijk taken en bevoegdheden af te stoten. Het mes gaat in de verzorgingsstaat, allerlei publieke voorzieningen worden aan de markt overgelaten omdat, zo is de doctrine, dat veel efficienter is. Maar het eerste zichtbare resultaat is veelal dat de salarissen van de managers omhoogschieten.

De taken die niet helemaal aan de markt kunnen worden overgelaten, worden afgeschoven naar zelfstandige bestuursorganen zoals het uwv (werknemersverzekeringen) en de Sociale Verzekeringsbank, die als paddenstoelen uit de grond schieten. Formeel staan die nog onder het gezag van het Rijk, maar de mogelijkheden om in te grijpen zijn beperkt.

In haar haast om taken af te stoten denkt de overheid niet altijd goed na over de vraag of het wel moet, en zo ja hoe. Zo moeten de Nederlandse Spoorwegen eerst worden geprivatiseerd, maar op het laatste nippertje wordt toch besloten dat verzelfstandiging ver genoeg gaat. Intussen heeft de leiding van ns het bedrijf al helemaal voorgesorteerd op een aandelenuitgifte: om de resultaten op te poetsen is drastisch bezuinigd op onderhoud en vervanging van materieel. Dat breekt lelijk op als de privatisering niet doorgaat: een aaneenschakeling van technische problemen zorgt voor grote onvrede bij de reizigers, en de regering krijgt de schuld.

Door de golf van verzelfstandigingen en privatiseringen in de jaren negentig maakt de overheid niet alleen zichzelf in toenemende mate overbodig, ze wordt ook nog eens schietschijf als het misgaat. Als in het bestuur van het ctsv, het nieuwe orgaan dat toezicht moet houden op de uitvoering van de sociale verzekeringen, een ordinaire ruzie uitbreekt, komt de rekening ook bij de regering terecht: niet alleen het voltallige bestuur, maar ook staatssecretaris Robin Linschoten (^vvd) kan vertrekken.

De afbraak van de publieke voorzieningen, die mede het gevolg is van de bezuinigingen en verzelfstandigingen, legt eind jaren negentig de kiem voor een ware revolte van boze burgers, die in 2002 voor een politieke aardverschuiving zorgt.

Dat de onvrede zo hoog zou oplopen, voorzien eind jaren negentig nog maar weinigen. Binnen het tweede Paarse kabinet is minister van Binnenlandse Zaken Bram Peper eigenlijk de enige die de urgentie inziet. Terwijl het kabinet in crisis is door de afwijzing van het correctieve referendum in de Eerste Kamer, zet hij zich achter zijn bureau en schrijft het essay 'Op zoek naar samenhang en richting'. Na een uitvoerige analyse van enkele belangrijke maatschappelijke ontwikkelingen, zoals horizontalisering (de burger is mondiger en kritischer geworden en aanvaardt gezag niet zomaar) en juridisering ('het primaat van het eigenbelang'), concludeert hij dat er dringend behoefte is aan politici die leiding en richting geven aan het volk. Er is, schrijft hij, 'een structureel tekort aan leiderschap'.

Dat vindt premier Kok, die in de krant moet lezen dat dit 'discussiestuk' voor het kabinet bestaat, niet leuk. Niet alleen omdat hem daarvoor ook al meermalen is verweten dat hij te weinig leiding geeft en dit stuk dat wederom lijkt te bevestigen, maar ook omdat hij zich overvallen voelt - en hij houdt niet van verrassingen. Binnen het kabinet wordt uiteindelijk weinig met het 'studeerkamerstuk' van Peper gedaan. De minister krijgt zelf ook geen kans meer om zijn argumenten kracht bij te zetten, want niet veel later komt hij door zijn declaratiegedrag als burgemeester van Rotterdam zo in de problemen dat hij moet aftreden. Maar de problemen die hij schetst verdwijnen niet.

Kartelvorming

De kabinetten-Kok zijn nog niet toe aan de fundamentele vragen die Peper opwerpt. Zoals deze: 'Waar is de overheid nu wel of niet verantwoordelijk voor?' Liever maskeren de ministers de problemen. En daar hebben ze verschillende trucs voor. Doodzwijgen van problemen is een heel populaire. Het eerste Paarse kabinet wordt verwelkomd als een verademing, alleen al omdat het cda een keer in de oppositie zit. Maar de samenwerking van twee gezworen politieke vijanden, de vvd en de PvdA, heeft een prijs. Als in een waar kartel worden de politieke lusten en lasten verdeeld. Dat gaat niet zoals gebruikelijk door bij het regeerakkoord over elk onderwerp te onderhandelen tot een waterig compromis wordt bereikt, waarin geen enkele achterban zich meer herkent. Bij Paars worden hele onderwerpen tegen elkaar uitgeruild. Elke coalitiepartij kan zich zo op een aantal onderdelen optimaal profileren; de PvdA krijgt bij enkele sociale thema's haar zin, de vvd krijgt de gewenste lastenverlichting en D66 mag het correctief referendum binnenhalen. En verder wordt er onderling niet meer over getwist, alsof er geen politieke tegenstellingen meer zijn.

vvd -leider Frits Bolkestein houdt zich aanvankelijk niet helemaal aan de wapenstilstand, door het onderwerp migratie en integratie aan te roeren. Dat roept grote spanningen op met de PvdA. Maar in de aanloop naar de verkiezingen van 1998 wordt dat rechtgetrokken. Achter de schermen wordt afgesproken dat het onderwerp buiten de campagne wordt gehouden, zodat een tweede Paarse kabinet niet in gevaar komt.
Een andere manier om te depolitiseren is de suggestie wekken dat er helemaal geen probleem is: dat zaken die onverenigbaar lijken heel goed kunnen samengaan. En er dus geen politieke strijd over hoeft te worden gevoerd. En-en en win-win zijn in die periode gevleugelde begrippen. Zo is volgens Paars een economische groei van drie procent of meer heel goed voor het milieu. En kan Schiphol sterk uitbreiden zonder dat het milieu of omwonenden eronder lijden.

Een van de grootste prestaties op het gebied van depolitisering is de hervorming van het belastingstelsel door Paars. Met twee partijen (PvdA en vvd) die altijd zo verschillend hebben gedacht over de rol van de staat (die met belastingen wordt gefinancierd), over belastingdruk (wel of niet naar draagkracht, nivelleren of niet), mag het een wonder heten dat deze coalitie een dergelijke ingrijpende hervorming kan doorvoeren. En vooral dat dat met zo weinig politiek vuurwerk gepaard gaat. De verklaring ligt in wat Hans Hoogervorst (toen nog Kamerlid voor de vvd) in de wandelgangen van de Tweede Kamer zegt: een onderwerp als dit moet je achter de schermen regelen. En, zegt hij erbij, je kunt het alleen doorvoeren als er flink wat smeergeld bij zit voor de burgers: belastingverlaging. Dat smoort het verzet. Zo gezegd, zo gedaan. Een belastinghervorming van deze omvang zou in elke verkiezingscampagne een majeur onderwerp zijn, moeten zijn geweest. Maar niet in die van 1998.

Druk doen is ook een manier om je onmacht te verbloemen. Door studies te beloven, commissies in te stellen, adviezen aan te vragen, veel wetten en regels te maken (ook om oude te repareren) kun je de schijn ophouden dat je de problemen de baas bent - of in elk geval gaat worden. Vooral het parlement blinkt uit in druk doen: steeds meer ambtenaren hebben een dagtaak aan het beantwoorden van de vele vragen van Kamerleden. Die hopen dat de burger denkt dat ze erbovenop zitten. Dat dergelijke vragen zelden bevredigende antwoorden opleveren heeft niet of nauwelijks invloed op de stroom. Sinds het mondelinge vragenuurtje op dinsdagmiddag live op televisie wordt uitgezonden, verdringen Kamerleden zich om hun vragen op de lijst te krijgen. Als dat lukt heb je toch een paar minuten roem. De vragen hebben een hoog gehalte aan hijgerigheid, en worden meestal ingegeven door een nieuwsfeit(je) in het weekeinde. Ook hier is het effect te verwaarlozen.

Het spoeddebat is weer een treetje hoger in de hierarchie van bestuurlijke drukte. In de jaren negentig wordt het nog niet zo vaak ingezet, maar na de eeuwwisseling loopt het aantal snel op.

Gedogen is de wollen deken die onmacht moet toedekken. Het is het polderalternatief voor de handen in de lucht steken. Gedogen was al lang voor Paars uitgevonden, maar ondanks de schone belofte dat er een einde aan zou komen, gaat het ook daarna door. Gedogen heeft, zeker als je het niet goed regelt, een prijs. Als buitenlanders het woord al kennen, is dat in verband met de consumptie van cannabis. De motieven om de wiet- en hasjconsumptie, en de coffeeshops die het spul verkopen, te gedogen, zijn nobel: het voorkomt dat er een illegaal circuit ontstaat waarin ook harddrugs worden verhandeld. Los van de vraag of dit ook werkelijk is gelukt, heeft deze strategie ertoe geleid dat de productie en consumptie van cannabis spectaculair zijn toegenomen, en dat vele criminelen multimiljonair zijn geworden. En die miljoenen zijn weer geinvesteerd in andere criminele activiteiten (harddrugs) of in vastgoed. Vele problemen met de georganiseerde misdaad zijn terug te voeren op het gedoogbesluit van weleer. Gedogen is bovendien lang verward met een oogje toeknijpen. Er hoort een officiele, democratisch controleerbare gedoogbeschikking bij, maar die is er lang niet altijd. Na de eeuwwisseling komt gedogen in een kwade reuk te staan en wordt aanpakken, later hard aanpakken en keihard aanpakken, de lijn. Het resultaat is echter niet veel beter. Sommige problemen laten zich niet zo makkelijk oplossen.

Als de overheid de greep op de echte werkelijkheid kwijt is, kan ze altijd nog een virtuele werkelijkheid scheppen. Rekenmodellen kunnen wonderen verrichten, vooral als anderen niet in de zwarte doos kunnen kijken waarin de berekeningen worden uitgevoerd. De koopkrachtplaatjes en doorrekeningen (van verkiezingsprogramma's en alternatieve begrotingen) van het Centraal Planbureau worden ingezet alsof ze de werkelijkheid zelf zijn. Hoewel de discussie over de betrouwbaarheid van de modellen en over hun depolitiserende karakter (ze suggereren objectiviteit) zo oud zijn als de modellen zelf, worden ze nog steeds gebruikt, inmiddels ook door voormalige critici als GroenLinks. En zijn er alleen maar meer planbureaus bij gekomen met hun eigen rekenmodellen.

De bezitter van het rekenmodel heeft een moeilijk controleerbare macht. Hieronder zullen we zien hoe een zeer bedenkelijke modelberekening van de groei van Schiphol is ingezet om de politieke besluitvorming te manipuleren.

Als je er echt niet meer uit komt, kun je altijd nog een zak met geld opentrekken en het verzet afkopen of omkopen. De kabinetten-Kok krijgen alleen maar steun voor de Hogesnelheidslijn en de Betuweroute door miljarden euro's uit te trekken om geluidshinder en schade aan natuur en landschap te voorkomen. Paars ii trekt nog eens miljarden uit om het mestprobleem te verkleinen en om het nieuwe belastingstelsel te kunnen invoeren. Minister Netelenbos belooft in 2000 een miljard gulden (ruim 450 miljoen euro) aan de grote steden voor nieuwe wegen als ze akkoord gaan met de invoering van tolpoortjes.

Interactief bestuur

Omdat het niet altijd hoogconjunctuur is en de miljarden niet voor het oprapen liggen, worden ook andere, slimmere manieren gezocht om een einde te maken aan de stuurloosheid. De grote problemen om draagvlak te vinden voor grote infrastructurele werken (Betuwelijn, ^hsl) hebben tot het inzicht geleid dat inspraak voortaan heel anders moet worden geregeld. Burgers moeten niet pas worden ingelicht en geconsulteerd als de plannen al helemaal zijn uitgewerkt, maar in een veel vroeger stadium. Ze moeten als het ware aan de tekentafel worden uitgenodigd. Zo'n interactieve aanpak, zoals deze vorm van bestuur gaat heten, moet veel verzet voorkomen.

Vanaf medio jaren negentig wordt op talloze plaatsen met interactieve besluitvorming geexperimenteerd, met wisselend effect overigens. Want de onuitgesproken aanname die eraan ten grondslag ligt, dat het onverenigbare (bijvoorbeeld milieu en economie, persoonlijk en algemeen belang) kan worden verenigd (win-win), komt lang niet altijd uit. Bovendien wordt lang niet altijd vooraf duidelijk gemaakt waar de grenzen van de inspraak liggen, waardoor valse verwachtingen worden gewekt. En ten slotte is er ook een probleem met de democratische legitimatie: insprekers zijn niet zelden vertegenwoordigers van kritische organisaties. Als zij al democratisch zijn gekozen, vertegenwoordigen zij op zijn best slechts die belangengroepen. Net als voorheen gaat de inspraak aan het overgrote deel van de burgers voorbij.

Een typerend voorbeeld van hoe in die periode wordt bestuurd is de inspraak rond de geplande uitbreiding van Schiphol. Het kabinet wil een vijfde baan laten aanleggen, zodat de snel groeiende luchthaven veel meer vluchten kan verwerken. Probleem is echter dat ooit keihard is afgesproken dat de uitbreiding niet meer geluidsoverlast en luchtvervuiling mag opleveren en de onveiligheid niet mag vergroten. En dat, betogen kritische omwonenden en milieuorganisaties, zal onmogelijk zijn. En als technologische vooruitgang al milieuwinst oplevert, willen zij dat die wordt gebruikt om de hinder te verminderen, en niet om de vrijgekomen milieuruimte weer tot de rand op te vullen.

Het taaie verzet zorgt voor aanzienlijke vertraging van de plannen en intussen groeit Schiphol als kool. Midden jaren negentig worden de (geluids)grenzen bereikt en besluit minister van Verkeer en Waterstaat Annemarie Jorritsma keer op keer de overtredingen te gedogen. Het alternatief, een of meer banen sluiten, wordt te rigide geacht. Wat weer tot protestacties, rechtszaken en verhitte Kamerdebatten over bestuurlijke onmacht leidt.

Dit ritueel dreigt zich te herhalen tot 2003; dan pas zal de vijfde baan klaar zijn en neemt de overlast weer wat af. Zo lang kan de zaak niet op zijn beloop worden gelaten; Schiphol (opgejaagd door de ^klm) schreeuwt moord en brand dat de luchthaven moet groeien om te kunnen concurreren.

Dan gaat de trukendoos open - met een opvallende rol voor de PvdA. Eerst komt er een commissie (onder leiding van bestuurskundige Roel in 't Veld, PvdA) die iets moet verzinnen waardoor de geluidsberekeningen gunstiger uitvallen. Dit is een veelgebruikte truc: als je het probleem niet kunt oplossen, verander je de definitie. In 't Veld komt met een formule die te mooi lijkt om waar te zijn (en ook is): hij concludeert dat het mogelijk is om Schiphol verder te laten groeien terwijl het aantal woningen met geluidsoverlast toch afneemt. De creativiteit zit hem er onder meer in dat enkele locaties waar de geluidsoverlast wordt gemeten (en waar geen mensen wonen) niet worden meegeteld. Dat de groei verderop (buiten de meetzones) meer overlast geeft, wordt wel opgemerkt, maar door de politiek genegeerd. Want wat niet wordt gemeten, telt niet mee.

De PvdA-fractie in de Tweede Kamer komt vervolgens met een ingewikkeld voorstel dat flinke groei mogelijk maakt, zonder dat het milieu eronder lijdt. Dat is althans de bewering, het bewijs moet nog worden geleverd, al is het maar om milieuminister Margreeth de Boer (PvdA) over de streep te krijgen. Er wordt een nader onderzoek ingesteld, door het Nationaal Lucht- en Ruimtevaartlaboratorium (nlr), en dat levert volgens het kabinet het gewenste bewijs op. De Boer gaat overstag.

Pas later komt uit dat geen sprake is geweest van een onafhankelijk onderzoek, maar dat Schiphol (via eigen rekenmodellen) volop aan de knoppen heeft gedraaid. Zo groot is de haast, dat de Tweede Kamer al over de 'positieve bevindingen' wordt ingelicht nog voordat het onderzoeksrapport van het ^nlr naar de opdrachtgever is opgestuurd. In de begeleidende brief wordt gesproken van twee berekeningen, in de brief van minister Jorritsma (Verkeer en Waterstaat) aan de Tweede Kamer staan er ineens drie. Die derde, die een belangrijke rol speelt, blijkt rechtstreeks van Schiphol te komen. Maar de grootste blunder in het onderzoek is dat er bij de berekende groei over het hoofd is gezien dat de dan beschikbare banen overvol raken: ze moeten voor 130 tot 140 procent worden benut om de groei mogelijk te maken. Het onderzoek blijkt een vod.

Het gegoochel en gemanipuleer met cijfers komt uit en het vertrouwen in de regering krijgt een flinke deuk. Inmiddels is een nieuw kabinet aangetreden, met een PvdA-minister op zowel vrom (Pronk) als Verkeer en Waterstaat (Netelenbos). Beiden lopen risico met dit hoofdpijndossier. De nieuwe PvdA-fractievoorzitter Ad Melkert eist daarom een 'schoonschipnotitie' waarmee Netelenbos een nieuwe start kan maken om de groei in goede banen te leiden.

Netelenbos kiest voor een heel andere aanpak. Met overigens hetzelfde doel: Schiphol moet kunnen blijven groeien. Maar dat wordt pas later duidelijk. Er komt een bestuurlijk experiment. Alle (georganiseerde) belanghebbenden worden uitgenodigd om samen een oplossing te verzinnen. Onder leiding van Hans van der Vlist (PvdA), voormalig gedeputeerde van Zuid-Holland en op dat moment dijkgraaf in Noord-Holland, komen de kemphanen regelmatig bijeen in het Tijdelijk Overleg Platform Schiphol (^tops). Dit 'groene poldermodel' lijkt de impasse te kunnen doorbreken. Met name Schiphol en de Vereniging Milieudefensie zijn het vechten moe. 'We wilden resultaat. Met alleen tegen Schiphol aan schoppen bereikten we niet veel,' zegt toenmalig directeur Wijnand Duyvendak van Milieudefensie later in HP/De Tijd.

Het overleg moet een nieuw regime opstellen om de geluidsnormen te handhaven, en blijkt zich uiteindelijk ook met de normen zelf bezig te houden: zaken die tot dan tot het exclusieve domein van de politiek werden gerekend.

Het polderoverleg loopt uiteindelijk mis als blijkt dat Schiphol en het ministerie van Verkeer en Waterstaat het achter de schermen op een akkoordje proberen te gooien. De groei van Schiphol mag op geen enkele wijze ter discussie worden gesteld. Niet de geluidshinder, maar de bestuurlijke hinder beperken blijkt uiteindelijk het belangrijkste doel van het experiment. Daar laten de belangenorganisaties zich niet voor gebruiken en ze haken af.

Een panische angst

De overheid verkeert tegen het einde van de vorige eeuw in een diepe identiteitscrisis. Ze verliest steeds meer greep op de samenleving en weet niet goed meer wat haar hoofdtaken zijn. Ze weet ook niet hoe ze zich tegenover haar burgers moet opstellen. Wat die burgers van de overheid verlangen is ook niet duidelijk. Het is de opvoedcrisis van de jaren zeventig in het groot: autoritair opvoeden mocht niet meer, het onderhandelingshuishouden werd de nieuwe norm. Totdat bleek dat dat ook niet zomaar werkte, omdat kinderen grenzen nodig hebben.

Boven de burgers, op gelijk niveau of zelfs ondergeschikt aan burgers: niet alleen Bram Peper stelt vast dat de overheid niet goed meer weet waar ze staat en wat ze wil. Herman Tjeenk Willink, vicepresident van de Raad van State, had het al eerder gedaan en zal het daarna bijna jaarlijks blijven doen. In 2000, tijdens een inleiding aan de Erasmus Universiteit in Rotterdam, spreekt hij van een 'uiterst kwetsbare overheid', die niet meer weet wat zij wil, die minder kan en meer moet, die van de calculerende burger moet terugtreden maar ook optreden, die bedrijfsmatig moet werken maar geen fouten mag maken (anders dreigt een parlementaire enquete), met als gevolg 'een panische angst op departementen' en een 'afnemende bereidheid van ministers om politieke risico's te nemen'.

Hoewel het woord overheid anders suggereert, gaan bestuurders steeds dieper door de knieen om de burger te behagen. Leiden is uit, wordt ouderwets en regentesk gevonden: de overheid moet naar burgers luisteren. Steeds meer belangrijke beleidsplannen moeten langs interactieve weg tot stand komen. Tekenend is de uitspraak van een hoge ambtenaar bij de start van de inspraakprocedure voor de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening: 'Niet wij, maar u gaat de nota schrijven.' 'Waarom hebben we u dan nog?' had het antwoord kunnen zijn.

Niet iedereen is gelukkig met deze manier van besturen. Bestuurskundige Roel in 't Veld, deken van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur, stelt in 2001 in HP/De Tijd vast dat onder ambtenaren en bestuurders een strijd woedt tussen 'verticalen' en 'horizontalen', ofwel degenen die de zaken van bovenaf willen regelen en degenen die op basis van meer gelijkwaardigheid met burgers willen onderhandelen. In 't Veld heeft op de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur veel ambtenaren opgeleid, en waar zijn voorkeur ligt is wel duidelijk. 'De verticalen gedragen zich als eigenaren van de staat, de horizontalen als rentmeester.' Over het effect van beide benaderingen: 'Horizontalen nemen genoegen met een rommeliger samenleving. Verticalen oogsten onderhuidse sabotage.'

Voor een burger wordt het lastig als de overheid zelf niet weet welke rol ze moet spelen, en helemaal als ministers in een en hetzelfde kabinet tegengestelde rollen kiezen. In Paars ii zijn Brinkhorst en Peper 'verticaal', en staatssecretaris van Europese Zaken Dick Benschop is bijvoorbeeld 'horizontaal'.

De steun voor interactief besturen komt vooral van bestuurskundigen, terwijl de verticale benadering meer steun vindt bij politicologen en sommige politici, met name degenen die een sterker leiderschap voorstaan. Een verklaring kan zijn dat bestuurskundigen zich vooral richten op ordentelijk bestuur, op rationele oplossingen voor problemen en nette procedures. Maar ook steeds meer politici voelen zich tot deze benadering aangetrokken. De politiek, concludeert politicoloog Jos de Beus van de Universiteit van Amsterdam in 2001 in zijn oratie, wordt zo meer en meer een kwestie van beheer.

De Beus en ook andere politicologen beschouwen politiek als veel meer dan alleen het land netjes besturen. 'Politiek is helemaal beleid geworden,' constateert De Beus in 2001 in zijn oratie. Politiek is botsing van ideeen, van vergezichten, mensbeelden en idealen. Politiek leeft bij conflict, en waar het conflict wordt toegedekt, afgekocht of weggeredeneerd, sterft de politiek. Vindt de politicoloog. Dat is in wezen wat de Paarse kabinetten (en ook al de kabinetten-Lubbers) wordt verweten. Vooral Paars reduceert politiek tot management, concludeert politicoloog Jouke de Vries van de Universiteit Leiden onder meer in zijn boek Paars en de managementstaat.

Ad Melkert spreekt, als hij fractievoorzitter van de PvdA is, van een 'vraaggestuurde overheid'. De burger wordt meer en meer als klant beschouwd. En gaat zich dan ook maar meer en meer zo gedragen. Hij wil op zijn wenken worden bediend en accepteert geen slecht functionerende overheid. En juist in een periode dat de treinen vaker vertraging hebben, de wegen verder dichtslibben, de klaslokalen in verval raken en de wachtlijsten in de zorg groeien, slaat dit hard terug op de overheid, en vooral op de politici die er verantwoordelijk voor worden gehouden.

De verwende burger

Wie het over het zwakke bestuur heeft aan het einde van de vorige eeuw, moet het ook over de burger hebben. Want diens gedrag en diens houding ten opzichte van het gezag hebben het bestuurlijk vermogen aanzienlijk uitgehold. Hoewel de basis ervoor al in de voorgaande decennia is gelegd, zijn burgers zich vooral in de jaren negentig calculerend en verwend gaan gedragen.

Politici zul je dat niet snel hardop horen zeggen. Die moeten, op straffe voor regent te worden versleten, altijd het politiek correcte standpunt verkondigen dat burgers misschien kritisch zijn, of zelfs veeleisend, maar dat ze altijd gelijk hebben. En dat de verworven individuele vrijheid een groot goed is. Want het zijn die burgers die hen kiezen (als ze tenminste de moeite nemen naar de stembus te gaan). En dat ze zich buiten de verkiezingsperiode nauwelijks in de politiek verdiepen, maar er wel heel uitgesproken meningen over hebben, mag je de burgers niet verwijten. Moeten de politici maar niet zo moeilijk en saai praten.

Om de problemen waarvoor het bestuur staat (en die het zichzelf mede op de hals heeft gehaald) beter te begrijpen, is een kritische beschouwing van de rol van de burger, van ons allemaal, onontkoombaar. Hiervoor zagen we al hoe de individualisering bij groepen doorslaat naar een hedonisme waarbij mensen, in een kennelijke poging uit hun alledaagse verdoving te ontwaken, steeds grotere risico's en steeds hardere prikkels opzoeken. En als het daarbij misgaat, onmiddellijk hulp van de overheid verwachten. Die hulp komt meestal ook, ondanks het feit dat de overheid maar in een beperkt deel verantwoordelijk kan worden gehouden voor de ellende. De cafebrand in de oudejaarsnacht van 2000 in Volendam en de vuurwerkramp van mei 2000 in Enschede zijn daar twee voorbeelden van. Weliswaar hebben (gemeentelijke) controleurs hun werk niet goed gedaan, maar het zijn ondernemers en burgers geweest die onverantwoorde risico's hebben genomen. Door toch hulp te bieden voedt de overheid het beeld dat ze op alles aanspreekbaar is.

De burger wil veel tegelijk. Hij wil minder regels, maar ook maatwerk, erkenning van zijn bijzondere situatie. Hij wil dat overtredingen hard worden aangepakt, maar alleen overtredingen van anderen. Hij wil met rust worden gelaten, maar eist hulp en aandacht als hij in de problemen komt.

De burger wil in toenemende mate wel de lusten van de vrije samenleving, maar niet de lasten. Dat schept een immens probleem voor de staat en voor politici. Als je wilt worden gekozen, moet je verwende en calculerende burgers te vriend houden, en om ze te vriend te houden, moet je ze naar de mond praten en hun zin geven. Alleen zelfverzekerde politici, of politici met een heel sterk mandaat, kunnen nog een moeilijke boodschap verkopen zonder het vertrouwen van de kiezer te verliezen. Maar dergelijke politici zijn schaars geworden.

Risico mijden

'Afbreukrisico' is een woord dat in de negentiger jaren in bestuurlijke kringen snel aan belang wint. Ambtenaren, bestuurders en politici raken meer en meer in de greep van de angst om op fouten te worden afgerekend.

In de samenleving heerst als gevolg van de hiervoor geschetste ontwikkelingen grote onzekerheid. Niet alleen het bestuur, maar ook burgers verkeren in een identiteitscrisis als gevolg van de internationale ontwikkelingen (migratie, het einde van de Koude Oorlog, toenemende invloed van de wereldeconomie). Ze verliezen de greep op hun eigen leven. Een crisis of ramp leidt meteen tot grote paniek. Niet zozeer tijdens de crisis zelf (dan blijven Nederlanders meestal opmerkelijk rustig), maar erna. De afwikkeling kent twee constanten: 'Dit Nooit Weer' en 'Wie Heeft Schuld?'

Bij de Bijlmerramp van 1992 (toen een Boeing 747 van El Al op een flat in de Bijlmer neerstortte) duurde het een tijd voor die reacties loskwamen. Pas in 1999 hield de Tweede Kamer er een parlementaire enquete over. Zeven jaar onthullingen, speculaties en spookverhalen hadden het vertrouwen in de politieke verantwoordelijken toen al flink aangetast. Dat alleen al was genoeg om de spanning rond de enquete flink op te voeren.

Later noemen anderen de enquete eerder een voorbeeld van de inquisitiedemocratie: politici worden door pers en parlement veel te snel ter verantwoording geroepen en afgerekend. Bestuurskundigen Marcel Boogers en Taco Brandsen (Universiteit van Tilburg) stellen dat het bestuur in een kramp zit. Terwijl we ons in een risicosamenleving bevinden, waarin veel fout kan gaan en de gevolgen bovendien groter worden, vinden bestuurders het moeilijker om fouten te erkennen. Verantwoording afleggen krijgt steeds meer het karakter van openbare berechting.

Media spelen daar een belangrijke rol in. Dat na een ramp een grondig onderzoek wordt verricht naar oorzaken en mogelijke fouten, hoort bij publieke verantwoording. Bovendien kan het helpen om herhaling te voorkomen. Dat media hun eigen onderzoek doen en niet wachten op dat van de overheid, hoort bij kritische journalistiek. De gang van zaken voorafgaande aan de enquete over de Bijlmerramp bewijst dat de scepsis over het eigen onderzoek van de autoriteiten terecht is geweest.

Waar het bij de Bijlmerramp misging is in de afwikkeling van de enquete. Sommige media verengden de verantwoordingsvraag te veel tot de vraag wie moest aftreden. Er moest bloed vloeien, en toen dat niet gebeurde waren de teleurstelling en verontwaardiging groot. De enquetecommissie zelf (met name voorzitter Theo Meijer en lid Rob Oudkerk) beperkte zich niet tot klinische analyse, maar maakte zich belangenbehartiger van de verontruste burgers; ze wekte de indruk dat er iets aan de - vaak vage - gezondheidsklachten kon worden gedaan. De regeringsfracties ten slotte lieten machtspolitiek en machtsposities prevaleren boven een onafhankelijk politiek oordeel.

De afwikkeling van de Bijlmerramp heeft alles wat kenmerkend is voor de angst en onzekerheid die in de jaren negentig greep krijgen op het landsbestuur. Niet openbaren, maar toedekken. Niet optreden, maar risico's mijden. Niet verantwoorden en leren, maar afhouden en afrekenen. Niet leiden, maar volgen. De vuurwerkramp in Enschede, de cafebrand in Volendam, de terroristische aanslag op de Twin Towers in New York en de moorden op Pim Fortuyn en Theo van Gogh moeten dan nog komen. Elke keer weer reageren regering en parlement, aangejaagd door de media, met meer controle. Nederland zal meer en meer uitgroeien tot een controlesamenleving.

Aan het einde van de twintigste eeuw is dit nog niet zo duidelijk. Er wordt hoogstens een groeiend onbehagen gevoeld, maar de opstand van boze burgers in 2002 zal voor velen nog als een verrassing komen. Het zijn nog maar enkelen die de voortekenen beter doorzien en zich grote zorgen maken over de toekomst van het landsbestuur. Die enkelen bevinden zich niet in het tweede kabinet-Kok. Dat zoekt het antwoord op wat 'de kloof met de burger' wordt genoemd niet in de eerste plaats bij zichzelf, maar bij 'de communicatie'. De overheid doet het goed, maar de boodschap komt niet bij de burger aan. En voor een belangrijk deel, concluderen steeds meer politici en voorlichters, is dat de schuld van de pers. Die kleurt de positieve boodschap stelselmatig negatief in, vergroot fouten en incidenten uit en tast het gezag van de politiek aan. Daarover gaan de volgende hoofdstukken.